Les limites au droit de propriété et le contrôle constitutionnel

Le caractère relatif du droit « absolu » de propriété

Si l'article 544 du Code civil qualifie le droit de propriété de droit « absolu », cette formulation ne signifie pas qu'il est illimité. Le même article réserve immédiatement les usages « prohibés par les lois ou par les règlements ». Le droit de propriété s'exerce ainsi dans un cadre défini par l'intérêt général et, parfois, par les intérêts légitimes des tiers.

Les restrictions au droit de propriété sont multiples et touchent chacun de ses attributs. Les limitations au droit de disposer comprennent le droit de préemption (urbain, rural, au profit des locataires), la réquisition, l'expropriation pour cause d'utilité publique et la nationalisation. L'alinéa 9 du Préambule de la Constitution de 1946 prévoit ainsi que tout bien ou entreprise dont l'exploitation a les caractères d'un service public national ou d'un monopole de fait doit devenir propriété de la collectivité. Les limitations au droit d'usage incluent les servitudes d'urbanisme, les règles de construction, les normes environnementales et les plans locaux d'urbanisme. Les limitations au droit d'exploiter comprennent les régimes d'autorisation, notamment pour les installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE).

En matière pénale, le droit de propriété peut être totalement supprimé par une décision de confiscation, peine complémentaire prévue à l'article 131-21 du Code pénal.

La consécration constitutionnelle par la décision Nationalisations de 1982

L'ancrage constitutionnel du droit de propriété a été solennellement affirmé par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 16 janvier 1982 relative aux nationalisations (Cons. const., 16 janvier 1982, n° 81-132 DC). Le Conseil y a jugé que les principes énoncés par la Déclaration de 1789 ont pleine valeur constitutionnelle, tant pour le caractère fondamental du droit de propriété, mis au même rang que la liberté, la sûreté et la résistance à l'oppression, que pour les garanties accordées à ses titulaires.

Cette décision fondatrice a posé deux niveaux de contrôle distincts. Le Conseil exerce un contrôle restreint sur la nécessité publique justifiant une privation de propriété, laissant au législateur une marge d'appréciation. En revanche, il exerce un contrôle entier sur le caractère juste et préalable de l'indemnisation, vérifiant que celle-ci couvre l'intégralité du préjudice direct, matériel et certain causé par l'expropriation.

L'extension progressive du champ de protection

Le Conseil constitutionnel a progressivement élargi la protection constitutionnelle à de nouvelles formes de propriété. Il l'a appliquée au droit de propriété industrielle et commerciale, notamment aux marques, puis au droit d'auteur et aux droits voisins. Dans sa décision du 10 juin 2009 relative à la loi HADOPI (Cons. const., 10 juin 2009, n° 2009-580 DC), le Conseil a confirmé la protection constitutionnelle des droits d'auteur et des droits voisins.

L'introduction de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, entrée en vigueur le 1er mars 2010, a considérablement renforcé la protection effective du droit de propriété en permettant aux justiciables de contester a posteriori la conformité des dispositions législatives qui y portent atteinte.

La notion de dénaturation et le contrôle de proportionnalité

Pour distinguer une simple limitation du droit de propriété d'une véritable privation, le Conseil constitutionnel recourt à la notion de dénaturation. Lorsqu'une mesure législative dénature le droit de propriété au point de le vider de sa substance, elle s'apparente à une privation soumise aux exigences de l'article 17 de la DDHC (nécessité publique et juste et préalable indemnité).

La jurisprudence a fait évoluer cette notion dans le sens d'un abaissement du seuil à partir duquel le Conseil constate une dénaturation. Le Conseil met en œuvre un contrôle de proportionnalité en trois temps : il vérifie la gravité de l'atteinte au droit de propriété, l'importance du motif d'intérêt général poursuivi, et l'adéquation des garanties entourant la mesure.

Le Conseil veille également à ce que le législateur exerce pleinement sa compétence en matière de propriété. L'incompétence négative du législateur, c'est-à-dire le fait de ne pas avoir prévu les garanties suffisantes contre les atteintes au droit de propriété, constitue un motif de censure constitutionnelle.

La distinction entre privation et limitation

La jurisprudence constitutionnelle opère une distinction fondamentale entre privation du droit de propriété et simple limitation de ses conditions d'exercice, qui emporte des conséquences juridiques majeures.

En cas de privation, le régime de l'article 17 de la DDHC s'applique : la mesure n'est constitutionnelle que si elle répond à une nécessité publique légalement constatée et s'accompagne d'une juste et préalable indemnité. Le Conseil a précisé que la privation suppose un transfert de propriété opéré contre la volonté du propriétaire. L'article 17 protège non seulement contre les privations au profit de la puissance publique, mais aussi contre celles opérées au bénéfice de personnes privées. En revanche, les peines de confiscation n'entrent pas dans le champ de l'article 17.

En l'absence de privation, le Conseil examine si la limitation est justifiée par un motif d'intérêt général suffisant. Parmi les motifs reconnus figurent la défense des consommateurs, la politique du logement décent, le développement urbain, la santé publique, la sécurité publique et le pluralisme de la presse. Le Conseil censure les limitations dont les motifs d'intérêt général ne sont précisés ni par le texte ni par les débats parlementaires.

Certaines situations patrimoniales ont été exclues de la qualification de droit de propriété au sens de l'article 17 : le monopole des officiers ministériels, les droits à pension de retraite et les autorisations d'exploiter un service de transport public de personnes.

À retenir

• La décision Nationalisations du 16 janvier 1982 (n° 81-132 DC) a consacré la valeur constitutionnelle pleine et entière du droit de propriété sur le fondement des articles 2 et 17 de la DDHC.
• Le Conseil constitutionnel distingue privation (soumise à l'article 17 : nécessité publique et juste et préalable indemnité) et limitation (justifiée par un motif d'intérêt général suffisant, contrôle de proportionnalité).
• La notion de dénaturation sert de critère pour requalifier une limitation excessive en privation de propriété.
• L'incompétence négative du législateur en matière de garanties du droit de propriété constitue un motif autonome de censure.
• La QPC a renforcé la protection effective du droit de propriété en ouvrant un contrôle a posteriori des lois.