Les garanties statutaires de l'indépendance des magistrats

L'indépendance par le statut : les réformes de 2016

L'indépendance de la justice ne se réduit pas à une proclamation de principe. Elle requiert des garanties statutaires concrètes protégeant les magistrats contre les pressions de l'exécutif dans leur carrière et dans l'exercice de leurs fonctions. Deux textes adoptés en 2016 ont profondément rénové le statut des magistrats judiciaires : la loi organique n° 2016-1090 du 8 août 2016 relative aux garanties statutaires, aux obligations déontologiques et au recrutement des magistrats, et la loi n° 2016-1547 du 18 novembre 2016 de modernisation de la justice du XXIe siècle.

Parmi les avancées majeures, la loi organique du 8 août 2016 a supprimé les emplois de procureur général près la Cour de cassation et de procureur général près les cours d'appel de la liste des nominations en conseil des ministres prévue à l'article 13 alinéa 4 de la Constitution. Ces hauts magistrats du parquet sont désormais nommés par décret simple du Président de la République, après avis simple du CSM. Si la portée pratique de cette réforme est modeste (l'avis n'étant pas contraignant), elle revêt une dimension symbolique forte en desserrant le lien entre l'exécutif et les chefs du parquet.

La déontologie des magistrats judiciaires

La loi organique de 2016 a instauré une obligation de déclaration d'intérêts pour l'ensemble des magistrats et des membres du CSM, afin de prévenir les conflits d'intérêts. Un collège de déontologie des magistrats de l'ordre judiciaire a été créé, compétent pour rendre des avis sur toute question déontologique concernant personnellement un magistrat, sur saisine de l'intéressé ou de l'un de ses chefs hiérarchiques, et pour examiner les déclarations d'intérêts qui lui sont transmises.

Le projet de loi organique prévoyait initialement une obligation de déclaration de patrimoine pour certains magistrats. Le Conseil constitutionnel a censuré ces dispositions comme contraires à la Constitution, et la déclaration de situation patrimoniale n'a été maintenue que pour les seuls membres du CSM. Cette censure illustre la volonté du juge constitutionnel de protéger la vie privée des magistrats tout en acceptant des obligations renforcées pour ceux qui exercent des responsabilités institutionnelles particulières.

Ces obligations déontologiques s'inscrivent dans un mouvement plus large. Depuis 2010, le Recueil des obligations déontologiques des magistrats, élaboré par le CSM, fixe les principes directeurs de la conduite des magistrats : indépendance, impartialité, intégrité, légalité, attention à autrui et discrétion.

Le juge des libertés et de la détention : une fonction statutairement renforcée

La loi organique de 2016 a érigé la fonction de juge des libertés et de la détention (JLD) en fonction statutaire. Le JLD est désormais nommé par décret du Président de la République après avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature. Ce renforcement statutaire se justifie par l'importance des missions confiées au JLD : contrôle de la garde à vue prolongée, placement en détention provisoire, contrôle des mesures d'hospitalisation sans consentement, autorisation des perquisitions en enquête préliminaire. En tant que gardien des libertés individuelles au sens de l'article 66 de la Constitution, le JLD doit pouvoir exercer ses fonctions en toute indépendance vis-à-vis tant de l'exécutif que de la hiérarchie judiciaire.

Le Conseil supérieur de la magistrature : composition et attributions

Le CSM, prévu à l'article 65 de la Constitution, a connu des évolutions majeures avec les révisions constitutionnelles du 27 juillet 1993 et du 23 juillet 2008. La révision de 1993 a mis fin à la présidence du CSM par le Président de la République et à la vice-présidence du garde des Sceaux, rompant ainsi avec une tradition qui plaçait symboliquement la magistrature sous la tutelle de l'exécutif. La révision de 2008 a élargi la composition du CSM à des personnalités extérieures (un avocat, six personnalités qualifiées désignées par les présidents de la République, du Sénat et de l'Assemblée nationale) et a étendu ses prérogatives.

Le CSM siège en deux formations : la formation compétente à l'égard des magistrats du siège et la formation compétente à l'égard des magistrats du parquet. Pour les magistrats du siège, le CSM dispose d'un pouvoir de proposition pour les nominations aux postes les plus élevés (premier président de la Cour de cassation, premiers présidents de cours d'appel, présidents de tribunaux judiciaires) et d'un avis conforme pour les autres nominations. Pour les magistrats du parquet, le CSM ne dispose que d'un avis simple, ce qui constitue l'une des principales critiques adressées au système français en matière d'indépendance du ministère public.

Les limites persistantes : l'indépendance du parquet en question

Malgré les réformes successives, l'indépendance des magistrats du parquet demeure un sujet de controverse. Le procureur de la République reste soumis à l'autorité hiérarchique du garde des Sceaux, qui peut lui adresser des instructions générales de politique pénale (article 30 du code de procédure pénale, dans sa rédaction issue de la loi du 25 juillet 2013). La loi de 2013 a toutefois interdit les instructions individuelles du garde des Sceaux dans les affaires particulières, ce qui constitue une avancée significative.

La Cour européenne des droits de l'homme a jugé que le procureur de la République français ne constitue pas une « autorité judiciaire » au sens de l'article 5§3 de la Convention, en raison de sa subordination au ministre de la Justice (CEDH, 23 novembre 2010, Moulin c. France). Cette jurisprudence a alimenté le débat sur la nécessité d'une réforme constitutionnelle soumettant la nomination des magistrats du parquet à un avis conforme du CSM, projet plusieurs fois envisagé mais jamais abouti.

Une autre critique majeure concerne le fait que le CSM n'est pas investi d'une mission de gestion de la justice judiciaire. Contrairement à la juridiction administrative, dont les tribunaux et cours sont gérés par le Conseil d'État, la gestion des juridictions judiciaires relève du ministère de la Justice. Ce rattachement à l'exécutif pour les moyens budgétaires et matériels constitue, selon de nombreux observateurs, une atteinte structurelle à l'indépendance.

Le contrôle juridictionnel des décisions du CSM

Les décisions du CSM, qu'elles soient disciplinaires ou relatives aux questions d'avancement, de rémunération ou d'évaluation, relèvent du contrôle du Conseil d'État, juge de l'administration, et non de la Cour de cassation. Cette situation, dénoncée notamment par l'ancien procureur général près la Cour de cassation Jean-Claude Marin, crée un paradoxe : le garant de l'indépendance de l'autorité judiciaire se trouve assujetti au contrôle du juge administratif, lequel juge par ailleurs des recours contre les décisions du Conseil supérieur des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel.

À retenir

• La loi organique du 8 août 2016 a renforcé les garanties statutaires des magistrats judiciaires, notamment par la déclaration d'intérêts obligatoire et le renforcement du statut du JLD.
• Le CSM dispose d'un avis conforme pour la nomination des magistrats du siège, mais seulement d'un avis simple pour les magistrats du parquet.
• L'indépendance du parquet reste contestée, la CEDH ayant jugé que le procureur français n'est pas une « autorité judiciaire » au sens de l'article 5§3 de la Convention (CEDH, Moulin c. France, 2010).
• La gestion des juridictions judiciaires relève du ministère de la Justice, contrairement aux juridictions administratives gérées par le Conseil d'État.
• Les décisions du CSM sont contrôlées par le Conseil d'État et non par la Cour de cassation.