Les défis contemporains de la CPI : contestations, limites et perspectives

Un bilan juridictionnel modeste

Depuis son entrée en fonction en 2002, la CPI a rendu un nombre très limité de jugements au regard des attentes placées en elle par la communauté internationale. Son premier verdict n'est intervenu que le 14 mars 2012, soit dix ans après sa création, avec la condamnation de Thomas Lubanga Dyilo pour crimes de guerre consistant en l'enrôlement et la conscription d'enfants soldats en République démocratique du Congo. Par la suite, d'autres condamnations ont été prononcées, notamment celles de Germain Katanga (2014, crimes contre l'humanité et crimes de guerre en RDC), de Bosco Ntaganda (2019, crimes de guerre et crimes contre l'humanité en RDC) et d'Ahmad Al-Faqi Al-Mahdi (2016, crime de guerre pour la destruction de mausolées à Tombouctou, Mali). L'acquittement de Jean-Pierre Bemba en appel en 2018, après une condamnation en première instance en 2016, a suscité des controverses.

La lenteur des procédures est régulièrement dénoncée. Les affaires s'étendent sur de nombreuses années entre l'ouverture de l'enquête et le prononcé du jugement. Cette durée s'explique en partie par la complexité des crimes de masse, la difficulté de réunir des preuves dans des zones de conflit, l'absence de coopération de certains États et les garanties procédurales importantes accordées aux accusés.

La question de l'universalité et les refus de ratification

L'universalité de la CPI est considérablement affaiblie par l'absence de grandes puissances parmi les États parties. Les États-Unis ont signé le Statut de Rome en 2000 sous la présidence Clinton, mais le président George W. Bush a retiré cette signature en 2002. Le Congrès américain a adopté l'American Service-Members' Protection Act (ASPA) en 2002, surnommée "Hague Invasion Act", autorisant le recours à tous les moyens nécessaires pour libérer tout personnel américain ou allié détenu par la CPI. Les États-Unis ont également conclu de nombreux accords bilatéraux d'immunité (article 98 du Statut de Rome) avec des États tiers pour soustraire leurs ressortissants à la juridiction de la Cour.

La Chine n'a pas ratifié le Statut de Rome, invoquant des réserves sur la définition des crimes de guerre dans les conflits internes et sur le pouvoir d'initiative du Procureur. La Russie a signé le Statut en 2000 mais a retiré sa signature en novembre 2016, en réaction à l'ouverture d'un examen préliminaire sur la situation en Crimée et dans l'est de l'Ukraine. L'Inde et Israël figurent également parmi les États non parties.

Les critiques africaines et les tentatives de retrait

La relation entre la CPI et le continent africain constitue l'un des dossiers les plus sensibles de la Cour. Plusieurs dirigeants africains et l'Union africaine ont accusé la CPI de mener une justice sélective et discriminatoire, en observant que la quasi-totalité des situations examinées dans les premières années de fonctionnement concernaient des pays africains.

En octobre 2016, le Burundi est devenu le premier État à annoncer son retrait effectif de la CPI, invoquant la "politisation" de l'institution. Cette décision est intervenue après l'ouverture d'un examen préliminaire par le Bureau du Procureur sur les violences commises dans le pays depuis avril 2015. Le retrait est devenu effectif le 27 octobre 2017. L'Afrique du Sud et la Gambie ont annoncé leur retrait à la suite du Burundi, mais sont revenues sur leur décision. En Afrique du Sud, la Haute Cour de Pretoria a jugé en février 2017 que la tentative de retrait était inconstitutionnelle car elle n'avait pas été approuvée par le Parlement. La Namibie a posé des conditions à son maintien et son président s'est déclaré favorable à la création d'une Cour de justice africaine.

En février 2018, après l'ouverture d'un examen préliminaire sur la politique de lutte contre le trafic de stupéfiants aux Philippines, le président Rodrigo Duterte a annoncé le retrait des Philippines, devenu effectif en mars 2019. La Chambre préliminaire a néanmoins autorisé l'ouverture d'une enquête sur les crimes commis pendant la période où les Philippines étaient parties au Statut.

Les enjeux de coopération et d'exécution

L'absence de mécanisme coercitif propre constitue la faiblesse structurelle majeure de la CPI. L'obligation de coopération qui pèse sur les États parties en vertu de la Partie IX du Statut de Rome (articles 86 à 102) n'est assortie d'aucune sanction efficace en cas de non-respect. Le cas le plus emblématique est celui du président soudanais Omar el-Béchir, visé par deux mandats d'arrêt de la CPI (2009 et 2010) pour génocide, crimes contre l'humanité et crimes de guerre au Darfour. Malgré ces mandats, el-Béchir a voyagé librement dans de nombreux États parties, notamment en Afrique du Sud en 2015, au Tchad et au Kenya, sans être arrêté. La Chambre préliminaire I a constaté à plusieurs reprises le manquement de ces États à leur obligation de coopération et en a informé l'Assemblée des États Parties et le Conseil de sécurité.

Cette difficulté d'exécution soulève la question fondamentale de l'effectivité de la justice pénale internationale en l'absence d'un pouvoir exécutif mondial. Le contraste avec les tribunaux ad hoc, qui bénéficiaient de la force contraignante des résolutions du Conseil de sécurité et du soutien logistique de forces internationales (OTAN pour le TPIY, MINUAR puis opérations successives pour le TPIR), est à cet égard significatif.

Perspectives et évolutions récentes

Malgré ces difficultés, la CPI demeure l'institution centrale de la justice pénale internationale. L'activation de la compétence sur le crime d'agression en 2018 représente un élargissement important de son mandat. Le Bureau du Procureur a ouvert des examens préliminaires et des enquêtes sur des situations géographiquement diversifiées, dépassant progressivement le reproche d'une focalisation exclusive sur l'Afrique. Les situations examinées ou faisant l'objet d'enquêtes en Afghanistan, en Palestine, au Bangladesh/Myanmar, en Géorgie, en Ukraine et au Venezuela témoignent de cette diversification.

La question de la réforme de la Cour reste à l'ordre du jour. Un groupe d'experts indépendants a remis un rapport en 2020 formulant des recommandations pour améliorer la performance, la gouvernance et la culture institutionnelle de la CPI. L'enjeu est de renforcer l'efficacité et la crédibilité de l'institution tout en préservant son indépendance et les garanties du procès équitable.

À retenir

• Le bilan juridictionnel de la CPI est modeste : un nombre limité de condamnations en plus de vingt ans d'existence, avec des procédures extrêmement longues.
• L'absence des grandes puissances (États-Unis, Chine, Russie, Inde) parmi les États parties affaiblit considérablement l'universalité et la crédibilité de la Cour.
• Les critiques africaines sur la sélectivité de la justice de la CPI ont conduit au retrait du Burundi (2017) et des Philippines (2019), tandis que l'Afrique du Sud et la Gambie sont revenues sur leur décision.
• L'absence de forces de police propres et le défaut de coopération des États (affaire el-Béchir) constituent la faiblesse structurelle majeure de la CPI.
• La diversification géographique des enquêtes et l'activation de la compétence sur le crime d'agression témoignent d'une évolution de l'institution.