La construction progressive du droit antiterroriste français

Des lois anarchistes à l'arsenal contemporain

La lutte contre le terrorisme en France s'inscrit dans une longue tradition législative qui remonte à la fin du XIXe siècle. Les premières lois spécifiquement destinées à réprimer des actes de violence politique sont les trois lois de décembre 1893 et juillet 1894, adoptées en réponse aux attentats anarchistes (notamment ceux de Ravachol et d'Auguste Vaillant). Qualifiées de "lois scélérates" par leurs opposants, elles visaient à réprimer la propagande par le fait et les associations de malfaiteurs anarchistes. Ces textes posaient déjà la question fondamentale de l'équilibre entre sécurité publique et libertés individuelles.

La loi du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence constitue une étape majeure. Adoptée dans le contexte de la guerre d'Algérie, elle a été conçue comme une alternative à l'état de siège (régime existant depuis la loi du 9 août 1849) afin d'éviter le transfert intégral des pouvoirs civils à l'autorité militaire. L'état d'urgence permet au pouvoir civil de conserver la maîtrise des opérations tout en disposant de prérogatives renforcées (assignations à résidence, perquisitions administratives, contrôle de la presse).

Entre ces deux périodes, la Cour de sûreté de l'État, créée par la loi du 15 janvier 1963, a constitué une juridiction d'exception compétente pour juger en temps de paix les crimes et délits portant atteinte à la sûreté de l'État, y compris le terrorisme et l'espionnage. Sa compétence s'étendait à l'ensemble du territoire national. Elle a été supprimée par la loi du 4 août 1981, le nouveau pouvoir socialiste considérant qu'une telle juridiction d'exception était incompatible avec les principes d'un État de droit.

La loi fondatrice du 9 septembre 1986

La véritable naissance du droit antiterroriste moderne en France date de la loi n°86-1020 du 9 septembre 1986. Ce texte a été adopté en réponse à une vague d'attentats revendiqués par le "Comité de solidarité avec les prisonniers arabes" qui avait causé onze morts et deux cent soixante-quinze blessés en treize actions. Cette loi a opéré plusieurs innovations fondamentales.

Elle a d'abord défini pour la première fois la notion juridique d'acte de terrorisme en droit français, en combinant une liste d'infractions de droit commun avec un élément intentionnel spécifique : le lien avec une entreprise individuelle ou collective ayant pour but de troubler gravement l'ordre public par l'intimidation ou la terreur. Cette technique législative dite de "qualification par renvoi" est originale : le terrorisme n'est pas une infraction autonome mais une circonstance aggravante qui se greffe sur des infractions préexistantes.

La loi a également instauré une cour d'assises spécialement composée, sans jury populaire, formée exclusivement de magistrats professionnels (sept en première instance, neuf en appel). Cette dérogation au principe du jury criminel se justifie par le souci de protéger les jurés contre d'éventuelles pressions ou représailles. Le Conseil constitutionnel a validé ce dispositif (Cons. const., 3 septembre 1986, n°86-213 DC), considérant que le législateur pouvait, pour des motifs d'intérêt général, déroger au principe du jury en matière criminelle.

Enfin, la loi a créé une compétence concurrente au profit du tribunal de grande instance de Paris (devenu tribunal judiciaire), avec une section spécialisée du parquet et des juges d'instruction dédiés, tout en maintenant la compétence des juridictions locales. Elle a aussi mis en place un système d'indemnisation des victimes alimenté par un prélèvement sur les contrats d'assurance de biens.

L'empilement législatif de 1991 à 2017

Depuis 1986, plus de vingt-sept textes majeurs sont venus compléter et renforcer l'arsenal antiterroriste. Cette inflation législative s'est accélérée au rythme des attentats et des évolutions de la menace.

La loi du 22 juillet 1996 a introduit le délit d'association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste, infraction devenue la clé de voûte de la répression préventive du terrorisme. Ce délit permet d'intervenir en amont de la commission d'un attentat, dès lors qu'est caractérisée la participation à un groupement ayant pour objet la préparation d'actes terroristes. La Cour de cassation avait déjà posé l'exigence d'un lien entre l'acte commis et une entreprise plus vaste à stratégie terroriste (Cass. crim., 7 mai 1987, Bull. crim., n°186).

La loi du 15 novembre 2001, adoptée dans l'urgence après les attentats du 11 septembre, a créé le délit de financement du terrorisme et prévu la confiscation générale des biens des personnes coupables d'actes terroristes. La loi du 9 mars 2004 (dite loi Perben II) a étendu les techniques spéciales d'enquête (infiltration, surveillance, interception) au terrorisme et introduit le statut de repenti.

La loi du 23 janvier 2006 a franchi un seuil en autorisant une garde à vue de six jours en cas de risque d'attentat et en imposant aux opérateurs de communications électroniques la conservation des données de connexion pendant un an, avec un accès simplifié pour les services de police (sans autorisation d'un magistrat, mais sur décision d'un haut fonctionnaire nommé par la CNCIS).

La loi du 13 novembre 2014 a créé le délit d'entreprise terroriste individuelle, répondant au phénomène des "loups solitaires", et a instauré l'interdiction de sortie du territoire pour les candidats au djihad. La loi du 24 juillet 2015 relative au renseignement a, pour la première fois, donné un cadre légal aux techniques de surveillance des services de renseignement et créé la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR), autorité administrative indépendante remplaçant l'ancienne CNCIS.

Après les attentats de novembre 2015, l'état d'urgence a été déclaré puis prorogé à six reprises jusqu'en novembre 2017. La loi du 30 octobre 2017 (dite loi SILT, "renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme") a intégré dans le droit commun quatre mesures inspirées de l'état d'urgence : les périmètres de protection, la fermeture administrative des lieux de culte, les mesures individuelles de contrôle et de surveillance (MICAS) et les visites domiciliaires autorisées par le juge des libertés et de la détention sur saisine du préfet.

La définition légale de l'acte de terrorisme

Les crimes et délits de terrorisme figurent aux articles 421-1 à 422-7 du Code pénal. L'article 421-1 définit les actes de terrorisme comme des infractions de droit commun commises intentionnellement en relation avec une entreprise individuelle ou collective ayant pour but de troubler gravement l'ordre public par l'intimidation ou la terreur.

Trois éléments constitutifs doivent donc être réunis : une infraction support figurant dans la liste légale, un lien avec une entreprise terroriste et une finalité de trouble grave à l'ordre public par l'intimidation ou la terreur. Le caractère intentionnel, explicitement exigé depuis la loi du 22 juillet 1996, peut toutefois se déduire des circonstances de la commission de l'acte.

Le champ des infractions supports est très large : atteintes volontaires à la vie et à l'intégrité physique, enlèvements, détournements de moyens de transport, vols, extorsions, destructions, infractions informatiques, infractions relatives aux armes et aux matières nucléaires, blanchiment, délits d'initiés, recel. Le législateur a progressivement étendu ce champ pour couvrir le terrorisme écologique, le terrorisme nucléaire, biologique et chimique, les atteintes à la santé publique, la cybercriminalité et le financement du terrorisme.

La notion d'"entreprise terroriste", spécifique au droit français, n'a pas été censurée par le Conseil constitutionnel. Elle permet une approche extensive de la qualification terroriste en englobant non seulement l'exécution de l'attentat mais aussi tous les actes préparatoires, logistiques et de soutien.

À retenir

• Le droit antiterroriste français repose sur une technique de qualification par renvoi : le terrorisme n'est pas une infraction autonome mais résulte de la combinaison d'une infraction de droit commun avec un élément intentionnel spécifique (lien avec une entreprise terroriste visant à troubler l'ordre public par l'intimidation ou la terreur).
• La loi du 9 septembre 1986 est le texte fondateur : définition légale, cour d'assises sans jury, compétence parisienne concurrente, indemnisation des victimes.
• Plus de vingt-sept lois ont enrichi l'arsenal depuis 1986, avec une accélération notable après chaque vague d'attentats (2001, 2012, 2015-2017).
• La loi SILT du 30 octobre 2017 a transposé dans le droit commun des mesures de l'état d'urgence (périmètres de protection, fermeture de lieux de culte, MICAS, visites domiciliaires).
• Le Conseil constitutionnel a validé l'essentiel du dispositif tout en posant des réserves d'interprétation, notamment sur la durée des MICAS (maximum douze mois cumulés) et le respect du droit à mener une vie familiale normale (Cons. const., 16 février 2018, n°2017-691 QPC).