Le terrorisme en France : histoire, formes et réponses juridiques

Un phénomène ancien et polymorphe

Le terrorisme n'est pas un phénomène récent sur le territoire français. Dès la fin du XIXe siècle, les attentats anarchistes frappent la République naissante. L'assassinat du président Sadi Carnot par l'anarchiste Caserio en 1894 constitue l'un des actes fondateurs de la réponse pénale française au terrorisme. Le législateur adopte alors les lois scélérates de 1893-1894, qui restreignent la liberté de la presse et le droit d'association pour lutter contre la propagande anarchiste. Ces textes illustrent déjà la tension permanente entre sécurité et libertés qui traverse toute l'histoire de la législation antiterroriste.

Au cours du XXe siècle, la France a été confrontée à des formes très diverses de violence politique. Le terrorisme lié à la guerre d'Algérie (1954-1962) constitue un épisode majeur, avec les actions du FLN sur le sol métropolitain et celles de l'OAS (Organisation armée secrète) après 1961. C'est dans ce contexte que le régime des pouvoirs exceptionnels a été mobilisé, notamment par l'application de l'article 16 de la Constitution entre avril et septembre 1961.

Les vagues terroristes des années 1970-1990

La période allant des années 1970 aux années 1990 voit se succéder plusieurs formes de terrorisme. Le groupe Action directe, actif de 1979 à 1987, mène des attaques contre des symboles du capitalisme et de l'appareil militaire, dont l'assassinat du général Audran en 1985 et celui de Georges Besse, PDG de Renault, en 1986. Les mouvements indépendantistes bretons (ARB, FLB), basques (Iparretarrak) et corses (FLNC) pratiquent un terrorisme à dimension régionaliste, visant des bâtiments publics et des intérêts économiques.

Les attentats antisémites de la rue Copernic (3 octobre 1980, attentat à la bombe contre la synagogue, 4 morts) et de la rue des Rosiers (9 août 1982, fusillade dans le restaurant Goldenberg, 6 morts) marquent l'opinion publique et posent la question du terrorisme international sur le sol français.

La décennie 1990 est dominée par la menace du GIA (Groupe islamique armé), lié à la guerre civile algérienne. L'attentat du RER B à la station Saint-Michel le 25 juillet 1995 (8 morts) et celui de la station Port-Royal le 3 décembre 1996 (4 morts) constituent les premières attaques terroristes islamistes de grande ampleur en France. En décembre 1994, le détournement de l'Airbus A300 d'Air France sur le vol Alger-Paris par un commando du GIA conduit à l'intervention du GIGN sur le tarmac de l'aéroport de Marignane le 26 décembre 1994, opération restée célèbre.

L'ère du terrorisme djihadiste (2012-2020)

Les attentats de Toulouse et Montauban de mars 2012, commis par Mohamed Merah contre des militaires et une école juive (7 morts), marquent le début d'une nouvelle séquence. Puis les attaques de janvier 2015 (Charlie Hebdo le 7 janvier, l'Hyper Cacher le 9 janvier, 17 morts au total) et de novembre 2015 (Bataclan et terrasses parisiennes, 130 morts, attaque la plus meurtrière sur le sol français depuis la Seconde Guerre mondiale) bouleversent le pays.

L'attentat de Nice du 14 juillet 2016 (86 morts sur la Promenade des Anglais) et l'assassinat du colonel Beltrame à Trèbes le 23 mars 2018 prolongent cette série. En 2020, l'assassinat du professeur Samuel Paty le 16 octobre dans les Yvelines et l'attaque de la basilique Notre-Dame de Nice le 29 octobre (3 morts) confirment la persistance de la menace.

La construction progressive d'un arsenal juridique antiterroriste

Face à ces menaces, le droit français a connu une évolution considérable. La loi du 9 septembre 1986 constitue le texte fondateur de la législation antiterroriste contemporaine. Elle crée une définition spécifique du terrorisme en droit pénal (articles 421-1 et suivants du Code pénal), instaure une centralisation des poursuites à Paris et met en place des règles procédurales dérogatoires (allongement de la garde à vue, composition spéciale de la cour d'assises avec des magistrats professionnels au lieu de jurés).

La loi du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme renforce les dispositifs de surveillance, notamment la vidéosurveillance et le contrôle des communications électroniques. Après les attentats de 2015, la loi du 13 novembre 2014 (interdiction de sortie du territoire), la loi du 24 juillet 2015 relative au renseignement (créant un cadre légal pour les techniques de renseignement sous le contrôle de la CNCTR), et la loi du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le terrorisme viennent compléter l'édifice.

L'état d'urgence, déclaré le 14 novembre 2015 sur le fondement de la loi du 3 avril 1955, est prorogé à six reprises jusqu'au 1er novembre 2017. Le Conseil constitutionnel valide l'essentiel du dispositif tout en censurant certaines mesures (décision n° 2017-624 QPC du 16 mars 2017 sur les perquisitions administratives). La loi SILT (sécurité intérieure et lutte contre le terrorisme) du 30 octobre 2017 intègre dans le droit commun plusieurs mesures issues de l'état d'urgence : périmètres de protection, fermeture de lieux de culte, mesures individuelles de contrôle et de surveillance (MICAS), visites domiciliaires.

Le Conseil constitutionnel a joué un rôle important de contrôle, notamment dans sa décision n° 2017-695 QPC du 29 mars 2018 relative aux MICAS, en exigeant des garanties suffisantes pour concilier prévention des atteintes à l'ordre public et respect des libertés.

Le cadre d'exception et ses limites constitutionnelles

La lutte antiterroriste mobilise des régimes juridiques dérogatoires qui posent la question de l'équilibre entre sécurité et libertés. L'article 16 de la Constitution permet au Président de la République de concentrer les pouvoirs en cas de menace grave et immédiate. L'état de siège (article 36) transfère des pouvoirs aux autorités militaires. L'état d'urgence, fondé sur la loi de 1955, permet des perquisitions et assignations administratives.

Le Conseil d'État exerce un contrôle sur ces mesures. Dans l'ordonnance de référé CE, 11 décembre 2015, n° 395009, le juge des référés du Conseil d'État a jugé que les mesures prises dans le cadre de l'état d'urgence devaient rester proportionnées. La Cour européenne des droits de l'homme veille également au respect de l'article 15 de la Convention, qui encadre strictement les dérogations en cas d'urgence.

La constitutionnalisation de l'état d'urgence, un temps envisagée après les attentats de novembre 2015, a finalement été abandonnée en 2016. Ce débat illustre la difficulté de formaliser dans la norme suprême un régime par nature exceptionnel.

À retenir

• La France est confrontée au terrorisme sous des formes variées (anarchiste, indépendantiste, islamiste) depuis plus d'un siècle, ce qui a conduit à une construction juridique progressive et par strates.
• La loi du 9 septembre 1986 constitue le socle de la législation antiterroriste française, avec la définition pénale du terrorisme, la centralisation parisienne des poursuites et les règles procédurales dérogatoires.
• L'état d'urgence déclaré en novembre 2015 et prorogé jusqu'en 2017 a été partiellement pérennisé par la loi SILT du 30 octobre 2017, qui intègre dans le droit commun des mesures initialement exceptionnelles.
• Le Conseil constitutionnel et le Conseil d'État exercent un contrôle de proportionnalité entre les exigences de sécurité et la protection des libertés fondamentales.
• La menace terroriste djihadiste, dominante depuis 2012, a conduit à un renforcement sans précédent des outils juridiques de prévention et de répression, posant un défi durable à l'État de droit.