Le SGCI et la coordination interministérielle des affaires européennes

Origines et fondements de la coordination interministérielle

En France, la coordination administrative des affaires européennes s'inscrit dans une tradition de centralisation autour du Premier ministre. Depuis la Quatrième République, des organes de concertation associant ministres et hauts fonctionnaires existent en marge du Conseil des ministres. Le comité interministériel, présidé par le Premier ministre ou un ministre suppléant, constitue l'instrument privilégié de cette coordination dans les domaines les plus variés.

Les politiques négociées au sein de l'Union européenne concernant par nature les activités de plusieurs ministères, la France a confié leur coordination nationale à un Comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne. En pratique, c'est au secrétariat de ce comité, le Secrétariat général du Comité interministériel (SGCI), devenu en 2005 le Secrétariat général des affaires européennes (SGAE), que revient l'essentiel de la tâche de coordination.

L'évolution historique du SGCI

Le SGCI est né en 1948, dans le contexte de l'adhésion de la France à l'Organisation européenne de coopération économique (OECE). Il figure parmi les premières administrations de mission créées dans l'appareil étatique français. Les décrets du 3 septembre 1952 et du 3 avril 1958 ont élargi sa compétence aux relations entre le gouvernement français et les organes des trois Communautés européennes (CECA, CEE et Euratom).

Avec le retour du général de Gaulle en juin 1958, le SGCI s'est transformé davantage en une administration d'état-major, caractérisée par des effectifs pluridisciplinaires et volontairement limités. En 2000, il comptait 191 personnes contre 88 en 1972, reflétant l'extension continue du champ des politiques européennes.

Le rattachement institutionnel du SGCI au Premier ministre a connu une brève interruption. En juin 1981, il fut placé sous l'autorité du ministre délégué aux Affaires européennes, mais cette expérience s'avéra être un échec. La tutelle du Premier ministre fut rétablie en décembre 1984. Ce retour confirme que l'efficacité de la coordination interministérielle suppose un rattachement à l'autorité qui dispose du pouvoir d'arbitrage entre les ministères.

L'organisation interne et le principe d'équilibre entre grands corps

Le SGCI est organisé en secteurs fonctionnels, chacun étant en charge de plusieurs politiques et entretenant des relations avec plusieurs ministères. En 2001, vingt-deux secteurs couvraient l'ensemble du spectre des politiques européennes, de l'agriculture aux affaires juridiques, en passant par l'élargissement, les relations extérieures et l'espace judiciaire européen.

La répartition des secteurs est articulée de manière concordante avec les directions générales de la Commission européenne. Le regroupement de plusieurs politiques au sein d'un même secteur répond à leur interdépendance croissante : la réunion de l'industrie et de l'environnement, ou de la politique régionale et des transports, en sont des illustrations significatives.

À la suite d'une réorganisation de l'été 1999, le secrétaire général est assisté de trois secrétaires généraux adjoints (contre deux auparavant), supervisant chacun cinq à huit secteurs. L'attribution des postes de responsabilité obéit à un subtil dosage entre les grands corps de l'État : Inspection des Finances, corps des Mines, Conseil d'État, magistrature, corps diplomatique. Le poste de secrétaire général, longtemps réservé à l'Inspection des Finances, a été ouvert à tout haut fonctionnaire nommé en Conseil des ministres à partir de 1977.

Les chefs de secteur sont en majorité issus de l'ENA, des écoles d'ingénieurs de l'État ou de l'École nationale de la magistrature, mis à disposition pour une période moyenne de trois ans. Cette mobilité permet de former des fonctionnaires dotés d'une culture européenne avant qu'ils ne regagnent leur administration d'origine.

Le mécanisme de coordination des positions françaises

Toutes les propositions d'actes adressées par la Commission au gouvernement français transitent par le Secrétariat général du Conseil de l'UE, puis par la représentation permanente de la France à Bruxelles, qui les transmet au SGCI. Ce dernier les répartit dans les secteurs compétents, qui les diffusent aux ministères concernés.

Depuis la réforme constitutionnelle du 25 juin 1992 (article 88-4 de la Constitution), les propositions susceptibles de comporter des dispositions de nature législative sont également transmises pour avis au Conseil d'État et portées à la connaissance du Parlement national.

Lorsqu'un ministère a réagi à une proposition, il transmet ses observations au chef de secteur compétent du SGCI, qui convoque une réunion de coordination. Le SGCI exerce alors une triple mission : organiser les réunions (1 980 en 1999), inciter les ministères à réagir et à justifier leurs positions, et dégager des compromis en tant que président de la réunion. Les communications entre Paris et Bruxelles empruntent le télégramme chiffré (qui fait officiellement foi), la télécopie et le courrier électronique.

Le secteur juridique : expertise et contentieux

Rattaché directement au secrétaire général depuis l'été 1999, le secteur juridique fournit une expertise à l'ensemble des autres secteurs et au cabinet du Premier ministre. Il suit les affaires pendantes devant la Cour de justice des Communautés européennes (devenue Cour de justice de l'Union européenne). En cas de recours directs, il organise des réunions avec les administrations concernées. La position de la France est ensuite mise en forme par la sous-direction du droit communautaire du ministère des Affaires étrangères, chargée de rédiger le mémoire et de plaider.

Le secteur juridique suit également les renvois préjudiciels posés par les juridictions des États membres. La France s'est imposée comme l'un des États les plus interventionnistes dans les procédures préjudicielles, aux côtés du Royaume-Uni et de l'Allemagne. Ces interventions permettent d'influencer à long terme la jurisprudence de la Cour et jouent parfois un rôle préventif direct.

Comparaison avec les autres États membres

La France et le Royaume-Uni ont fait le choix similaire de rattacher la coordination des affaires européennes au chef du gouvernement. La création en 1973 du European Secretariat au sein du Cabinet Office britannique s'est d'ailleurs inspirée du modèle du SGCI.

La situation est différente en Allemagne, où l'autonomie de chaque ministre garantie par la Loi fondamentale et la structure fédérale n'ont jamais permis la création d'un organe comparable. Depuis 1957, la coordination y est partagée entre le ministère de l'Économie et le ministère des Affaires étrangères. Dans la plupart des autres États membres, cette responsabilité incombe au ministère des Affaires étrangères ou à un secrétariat d'État aux Affaires européennes.

À retenir

• Le SGCI, créé en 1948 et devenu SGAE en 2005, est l'organe central de coordination interministérielle des affaires européennes, rattaché au Premier ministre.
• Son organisation en secteurs fonctionnels reflète la structure des directions générales de la Commission européenne.
• La répartition des postes obéit à un équilibre entre les grands corps de l'État (Inspection des Finances, Conseil d'État, corps des Mines, magistrature).
• Le secteur juridique joue un rôle stratégique dans le suivi du contentieux européen et les interventions préjudicielles de la France.
• Le modèle français de coordination centralisée se distingue du modèle allemand décentralisé.