Le rôle central et les limites de la Commission européenne dans l'architecture institutionnelle

Les quatre fonctions cardinales de la Commission

La Commission européenne occupe une position singulière dans l'architecture institutionnelle de l'Union. Elle cumule quatre fonctions essentielles qui en font un organe sans véritable équivalent dans les systèmes politiques nationaux. Elle est d'abord gardienne des traités, veillant au respect du droit de l'Union par les États membres et les institutions, avec la possibilité d'engager des recours en manquement devant la Cour de justice (article 258 TFUE). Elle détient ensuite, dans un grand nombre de domaines relevant de l'ancien premier pilier communautaire, le monopole de l'initiative législative, ce qui lui confère un pouvoir d'agenda considérable. Elle est également l'organe d'exécution de la Communauté, chargée de mettre en œuvre les politiques communes et de gérer le budget. Enfin, elle est la négociatrice des accords internationaux au nom de l'Union.

Les limites de la Commission dans les piliers intergouvernementaux

Le traité de Maastricht, en créant la structure en trois piliers de l'Union européenne, a délibérément cantonné le rôle de la Commission dans les deuxième et troisième piliers. En matière de politique étrangère et de sécurité commune (PESC, deuxième pilier) et de justice et affaires intérieures (JAI, troisième pilier), la Commission ne dispose plus du monopole de l'initiative, qu'elle partage avec les États membres. Elle ne peut pas non plus exercer pleinement sa fonction de gardienne des traités dans ces domaines, puisqu'ils sont placés pour l'essentiel en dehors du contrôle juridictionnel de la Cour de justice.

Cette architecture a été profondément modifiée par le traité de Lisbonne (2007), qui a supprimé la structure en piliers et communautarisé l'essentiel de l'ancien troisième pilier (espace de liberté, de sécurité et de justice). La PESC conserve toutefois un régime largement intergouvernemental, avec des limitations persistantes du rôle de la Commission et de la compétence de la Cour.

L'importance de la présidence de la Commission

Le prestige et l'efficacité de la Commission dépendent pour une large part de la personnalité de son président. Le traité a progressivement renforcé les prérogatives présidentielles. Le traité d'Amsterdam a conféré au président un pouvoir d'orientation politique et le droit d'approuver la nomination des commissaires. Le traité de Nice a renforcé son autorité sur l'organisation interne et la répartition des portefeuilles. Le traité de Lisbonne a parachevé cette évolution en prévoyant que le président est élu par le Parlement européen sur proposition du Conseil européen, renforçant ainsi sa légitimité démocratique.

L'histoire de la Commission illustre l'importance du facteur personnel. Le mandat de Jacques Delors (1985-1995) est généralement considéré comme l'âge d'or de la Commission, marqué par l'achèvement du marché intérieur, l'Acte unique et la préparation de l'Union économique et monétaire. Son successeur Jacques Santer (1995-1999) a été contraint à la démission collective de la Commission en mars 1999, à la suite d'un rapport du comité d'experts indépendants révélant des cas de mauvaise gestion et de favoritisme, sous la pression du Parlement européen qui s'apprêtait à voter une motion de censure. Cet épisode a démontré la réalité du contrôle parlementaire sur la Commission.

La Commission et la cohérence de l'action extérieure

Les dispositions communes du traité sur l'Union européenne ont confié à la Commission, conjointement avec le Conseil, la responsabilité d'assurer la cohérence de l'ensemble de l'action extérieure de l'Union. Cette mission est d'autant plus importante que la Commission dispose de l'avantage de la permanence par rapport aux présidences tournantes du Conseil (qui changent tous les six mois), ainsi que d'une visibilité extérieure renforcée par son réseau diplomatique.

La question de la cohérence de la représentation extérieure de l'Union, famousement résumée par la question attribuée à Henry Kissinger (« Qui dois-je appeler si je veux parler à l'Europe ? »), a trouvé un début de réponse avec les réformes successives des traités, notamment la création du Haut représentant et du Service européen pour l'action extérieure.

À retenir

• La Commission cumule quatre fonctions : gardienne des traités, monopole de l'initiative, organe d'exécution, négociatrice internationale.
• Dans les domaines intergouvernementaux (PESC), la Commission perd son monopole d'initiative et sa fonction de gardienne des traités est limitée.
• La démission de la Commission Santer (1999) a marqué un tournant dans l'affirmation du contrôle parlementaire.
• Les traités d'Amsterdam, de Nice et de Lisbonne ont progressivement renforcé les pouvoirs du président de la Commission.
• La Commission assure, avec le Conseil, la cohérence de l'action extérieure de l'Union, avec l'avantage de la permanence institutionnelle.