Le refus du Conseil constitutionnel et la naissance du contrôle de conventionnalité

L'incompétence déclarée du Conseil constitutionnel

Le contrôle de conventionnalité trouve son origine dans un refus. Saisi de la loi relative à l'interruption volontaire de grossesse, le Conseil constitutionnel a décliné sa compétence pour examiner la conformité d'une loi aux engagements internationaux de la France (Cons. const., 15 janvier 1975, n° 74-54 DC, IVG). Cette décision fondatrice repose sur une lecture stricte de l'article 61 de la Constitution, qui ne confère au Conseil qu'une mission de contrôle de conformité à la Constitution, et non aux traités.

Le raisonnement du Conseil constitutionnel distingue nettement deux opérations intellectuelles. D'une part, l'article 55 de la Constitution confère bien aux traités une autorité supérieure à celle des lois. D'autre part, cette supériorité n'implique pas que le Conseil constitutionnel doive en assurer le respect dans le cadre du contrôle prévu à l'article 61. Le Conseil a également invoqué un argument pratique : le délai d'un mois qui lui est imparti pour statuer rendrait impossible l'examen de la masse considérable des engagements internationaux souscrits par la France.

Cette position a été réaffirmée à plusieurs reprises. Le Conseil a expressément renvoyé le contrôle de conventionnalité aux juridictions ordinaires, sous le contrôle de la Cour de cassation et du Conseil d'État (Cons. const., 3 septembre 1986, n° 86-216 DC ; Cons. const., 29 décembre 1989, n° 89-268 DC). Il convient de souligner que cette jurisprudence n'a jamais été remise en cause, y compris lors de l'introduction de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008.

La distinction entre contrôle de constitutionnalité et contrôle de conventionnalité

La décision IVG de 1975 a posé les bases d'une dualité fondamentale du contentieux normatif français. Le contrôle de constitutionnalité, exercé par le Conseil constitutionnel, vérifie la conformité de la loi à la Constitution. Le contrôle de conventionnalité, exercé par les juridictions ordinaires, vérifie la compatibilité de la loi avec les engagements internationaux. Ces deux contrôles sont distincts tant par leur auteur que par leur fondement textuel.

Cette distinction emporte des conséquences pratiques majeures. Une loi déclarée conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel peut parfaitement être écartée par le juge ordinaire comme contraire à un traité. Le Conseil constitutionnel l'a lui-même admis dans sa décision du 12 mai 2010 (Cons. const., n° 2010-605 DC), en affirmant que l'autorité de ses décisions, prévue à l'article 62 de la Constitution, ne limite pas la compétence des juridictions administratives et judiciaires pour faire prévaloir les engagements internationaux sur une disposition législative incompatible.

En droit comparé, cette répartition est singulière. Dans de nombreux systèmes européens, la cour constitutionnelle intègre les traités internationaux dans son bloc de référence. Ainsi, la Cour constitutionnelle belge contrôle la conformité des lois tant à la Constitution qu'aux traités. En Autriche, la Convention européenne des droits de l'homme a valeur constitutionnelle depuis 1964. Le système français se caractérise donc par un dualisme qui confie à des juridictions différentes des missions complémentaires de protection des droits fondamentaux.

L'introduction de la QPC et ses rapports avec le contrôle de conventionnalité

La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a introduit l'article 61-1 de la Constitution, permettant à tout justiciable de contester, à l'occasion d'un litige, la conformité d'une disposition législative aux droits et libertés garantis par la Constitution. La loi organique n° 2009-1523 du 10 décembre 2009 en a fixé les modalités d'application.

La QPC a été conçue en partie comme une réponse à l'essor du contrôle de conventionnalité. Avant 2010, les justiciables ne disposaient d'aucun moyen de contester la constitutionnalité d'une loi déjà promulguée. Le contrôle de conventionnalité offrait alors le seul mécanisme permettant d'écarter une loi contraire aux droits fondamentaux. La QPC a rééquilibré cette situation en ouvrant un accès au contrôle de constitutionnalité a posteriori.

Toutefois, le constituant a délibérément refusé d'étendre la compétence du Conseil constitutionnel au contrôle de conventionnalité. Les deux contrôles coexistent donc, ce qui soulève des questions d'articulation. Le Conseil constitutionnel a précisé que la QPC est "prioritaire" mais non exclusive : le juge doit examiner la QPC avant de statuer sur le moyen d'inconventionnalité, mais il conserve la faculté de procéder ensuite au contrôle de conventionnalité (Cons. const., 12 mai 2010, n° 2010-605 DC). Le Conseil d'État a confirmé cette articulation (CE, 14 mai 2010, Rujovic, n° 312305).

À retenir

• Le Conseil constitutionnel s'est déclaré incompétent pour contrôler la conformité des lois aux traités internationaux dans sa décision IVG du 15 janvier 1975 (n° 74-54 DC), renvoyant cette mission aux juridictions ordinaires.
• Une loi déclarée conforme à la Constitution peut néanmoins être écartée par le juge ordinaire comme contraire à un traité (Cons. const., 12 mai 2010, n° 2010-605 DC).
• La QPC, introduite par la révision constitutionnelle de 2008, coexiste avec le contrôle de conventionnalité sans le remplacer.
• Le système français se singularise en droit comparé par cette répartition du contrôle normatif entre le Conseil constitutionnel et les juridictions ordinaires.