Le ministère public : rôle, organisation et statut

La mission du ministère public : défenseur de l'intérêt général

Le ministère public occupe une place singulière dans l'architecture juridictionnelle française. Contrairement à une idée reçue, il ne représente ni le gouvernement, ni l'État en tant que personne morale, ni les victimes d'infractions. Sa mission fondamentale consiste à veiller à l'application de la loi et à la défense de l'intérêt général devant les juridictions. Cette conception se distingue nettement de celle retenue dans les systèmes de common law, où le prosecutor agit davantage comme un avocat de l'accusation. En France, le ministère public est tenu à une obligation d'objectivité : il doit porter à la connaissance du tribunal les éléments à charge comme à décharge.

L'article 31 du Code de procédure civile consacre cette mission en disposant que le ministère public agit d'office dans les cas spécifiés par la loi et peut intervenir comme partie jointe dans toute affaire où il le juge opportun. En matière pénale, l'article 1er du Code de procédure pénale lui confie l'exercice de l'action publique, c'est-à-dire le pouvoir de déclencher et de conduire les poursuites au nom de la société.

L'organisation hiérarchique du parquet

Le ministère public est structuré selon un principe hiérarchique strict, qui le distingue fondamentalement des magistrats du siège. Cette organisation se décline à trois niveaux.

Devant les tribunaux judiciaires (anciennement tribunaux de grande instance, renommés par la loi du 23 mars 2019 de programmation et de réforme pour la justice), le parquet est dirigé par le procureur de la République. Selon l'importance de la juridiction, celui-ci est assisté de procureurs adjoints, de vice-procureurs et de substituts du procureur. Le procureur de la République exerce l'action publique dans le ressort de son tribunal et dirige l'activité de la police judiciaire (article 12 du Code de procédure pénale).

Au niveau des cours d'appel, le parquet général est placé sous l'autorité du procureur général, assisté d'avocats généraux et de substituts généraux. Le procureur général exerce une autorité hiérarchique sur l'ensemble des procureurs de la République du ressort de la cour d'appel (article 37 du Code de procédure pénale). Il peut leur adresser des instructions générales ou individuelles.

Auprès de la Cour de cassation, le procureur général occupe une position particulière. Assisté de premiers avocats généraux, d'avocats généraux et de substituts généraux, il n'exerce cependant aucune autorité hiérarchique sur les procureurs généraux près les cours d'appel. Son rôle est essentiellement tourné vers le contrôle de la bonne application du droit et il peut former des pourvois dans l'intérêt de la loi (article 620 du Code de procédure pénale).

La dénomination de « parquet » et de magistrature « debout »

Le vocabulaire judiciaire conserve la mémoire de traditions anciennes. Le terme « parquet » désigne à l'origine l'espace délimité par un petit enclos (en vieux français, un « parquet ») dans la salle d'audience, réservé aux représentants du ministère public. L'expression magistrature « debout » renvoie à l'usage, toujours observé, selon lequel les membres du parquet se lèvent pour prendre leurs réquisitions à l'audience, par déférence envers les juges du siège qui, eux, demeurent assis. Cette distinction entre magistrature « assise » (le siège) et magistrature « debout » (le parquet) structure l'ensemble de l'organisation judiciaire française.

L'unicité du corps judiciaire et la mobilité siège-parquet

Une caractéristique majeure du système français réside dans l'unicité du corps judiciaire. Les magistrats du siège et ceux du parquet ne forment pas deux corps distincts mais appartiennent à un même corps, régi par l'ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature. Cette unicité se traduit concrètement par la possibilité, au cours d'une carrière, de passer d'une fonction du siège à une fonction du parquet et inversement.

Cette particularité fait l'objet de débats récurrents. Certains y voient une garantie de culture judiciaire commune et de compréhension mutuelle entre les fonctions. D'autres, notamment au niveau européen, considèrent qu'elle brouille la frontière entre les fonctions de poursuite et de jugement. Le Conseil constitutionnel a toutefois validé cette unicité à plusieurs reprises, notamment dans sa décision du 22 juillet 2016 (n° 2016-555 QPC), en soulignant que les magistrats du parquet sont soumis au statut de la magistrature et bénéficient de garanties d'indépendance.

La question de l'indépendance du parquet au regard du droit européen

La question de l'indépendance du ministère public français constitue un sujet de tension entre le droit interne et le droit européen. La Cour européenne des droits de l'homme, dans son arrêt Medvedyev c. France du 29 mars 2010, a jugé que le procureur de la République français ne remplissait pas les conditions d'indépendance requises pour être qualifié de « juge ou autre magistrat habilité par la loi à exercer des fonctions judiciaires » au sens de l'article 5 § 3 de la Convention EDH. La Cour a relevé que les membres du ministère public, placés sous l'autorité hiérarchique du garde des Sceaux, ne présentaient pas les garanties suffisantes d'indépendance à l'égard de l'exécutif.

Cette position a été confirmée dans l'arrêt Moulin c. France du 23 novembre 2010, où la CEDH a réitéré que le procureur de la République ne pouvait être considéré comme une autorité judiciaire indépendante pour contrôler la privation de liberté. La Cour de cassation a pris acte de cette jurisprudence européenne, notamment dans un arrêt de la chambre criminelle du 15 décembre 2010 (n° 10-83.674), en reconnaissant que le ministère public ne constituait pas une autorité judiciaire au sens de l'article 5 § 3 de la Convention.

Des réformes ont cependant renforcé l'indépendance du parquet. La loi du 25 juillet 2013 a supprimé la possibilité pour le garde des Sceaux d'adresser des instructions individuelles aux procureurs dans des affaires particulières, ne conservant que la faculté d'instructions générales de politique pénale (article 30 du Code de procédure pénale). La révision constitutionnelle envisagée pour aligner les conditions de nomination des magistrats du parquet sur celles du siège (avis conforme du CSM) n'a cependant pas abouti à ce jour.

Le ministère public au-delà du pénal

Si le rôle du ministère public est le plus visible en matière pénale, ses attributions s'étendent à l'ensemble des contentieux. En matière civile, le ministère public peut intervenir comme partie principale ou comme partie jointe (articles 421 à 425 du Code de procédure civile). Il est partie principale dans les affaires relatives à l'état des personnes (filiation, nationalité, capacité), à l'ordre public ou lorsque la loi le prévoit expressément. Il est partie jointe lorsqu'il estime opportun de faire connaître son avis au tribunal, ou lorsque la communication lui est obligatoire (article 425 du CPC).

Devant les juridictions commerciales, le ministère public intervient dans les procédures collectives (sauvegarde, redressement, liquidation judiciaire), où il joue un rôle important dans la défense de l'ordre public économique. Devant les conseils de prud'hommes, son intervention demeure plus rare mais reste possible, notamment en cas de question d'ordre public.

Il convient enfin de mentionner le ministère public près les juridictions financières. Près la Cour des comptes, le procureur général exerce les fonctions de ministère public. Près les chambres régionales et territoriales des comptes, les procureurs financiers assurent cette mission. Le ministère public financier veille à la régularité des comptes publics et au respect des règles de gestion.

À retenir

• Le ministère public représente l'intérêt général et veille à l'application de la loi, il n'est ni l'avocat du gouvernement ni celui des victimes.
• L'organisation du parquet est hiérarchique : procureur de la République (tribunal judiciaire), procureur général (cour d'appel), procureur général près la Cour de cassation (sans autorité sur les parquets généraux des cours d'appel).
• Les magistrats du siège et du parquet appartiennent à un corps unique et peuvent passer d'une fonction à l'autre au cours de leur carrière.
• La CEDH (Medvedyev, 2010 ; Moulin, 2010) a jugé que le parquet français ne présente pas l'indépendance requise pour constituer une autorité judiciaire au sens de l'article 5 § 3 de la Convention EDH.
• Le ministère public intervient non seulement en matière pénale, mais aussi en matière civile, commerciale, prud'homale et devant les juridictions financières.