Le ministère public et l'autorité judiciaire : unité du corps et indépendance contestée

La question de l'appartenance du parquet à l'autorité judiciaire

La Constitution de 1958 ne distingue pas entre les magistrats du siège et ceux du parquet. Le texte constitutionnel vise globalement « l'autorité judiciaire » sans opérer de subdivision interne. Cette rédaction a ouvert un débat doctrinal et jurisprudentiel considérable sur la question de savoir si les membres du ministère public, soumis à l'autorité hiérarchique du garde des Sceaux, peuvent véritablement être considérés comme faisant partie de cette « autorité judiciaire » au sens plein du terme.

Cette question n'est pas purement théorique. Elle conditionne la possibilité pour un membre du parquet de jouer le rôle de « magistrat » habilité à contrôler les privations de liberté au sens de l'article 5§3 de la Convention européenne des droits de l'homme, qui exige que toute personne arrêtée soit « aussitôt traduite devant un juge ou un autre magistrat habilité par la loi à exercer des fonctions judiciaires ».

La position du Conseil constitutionnel : l'unité du corps judiciaire

Le Conseil constitutionnel maintient de manière constante que l'autorité judiciaire englobe l'ensemble du corps, siège et parquet confondus. Dans sa décision du 11 août 1993 (Cons. const., 11 août 1993, n° 93-326 DC), il a affirmé que « l'autorité judiciaire qui, en vertu de l'article 66 de la Constitution, assure le respect de la liberté individuelle, comprend à la fois les magistrats du siège et du parquet ». Cette position a été réitérée à l'occasion de la QPC sur la garde à vue du 30 juillet 2010 (Cons. const., 30 juillet 2010, n° 2010-14/22 QPC), puis confirmée dans la décision du 6 mai 2011 (Cons. const., 6 mai 2011, n° 2011-125 QPC, M. Abderrahmane).

Cette jurisprudence repose sur la conception française du corps judiciaire unique, issu d'une même formation (l'École nationale de la magistrature), régi par un même statut (l'ordonnance du 22 décembre 1958) et au sein duquel les magistrats peuvent passer du siège au parquet et inversement au cours de leur carrière.

La position de la Cour européenne des droits de l'homme : l'exigence d'indépendance

La Cour européenne des droits de l'homme a développé une approche fonctionnelle radicalement différente. Dès 1978, dans l'affaire Irlande c. Royaume-Uni (CEDH, 10 janvier 1978), la Cour a posé le principe que le « magistrat » chargé de contrôler la privation de liberté devait présenter des garanties d'indépendance dont la détermination ne pouvait être abandonnée aux seules législations nationales. Dans les affaires Schiesser c. Suisse (CEDH, 4 décembre 1979) et Vasilescu c. Roumanie (CEDH, 22 mai 1998), la Cour a précisé que ce magistrat devait posséder les qualités du juge, notamment l'indépendance à l'égard de l'exécutif et l'impartialité à l'égard des parties.

Deux arrêts rendus contre la France ont directement mis en cause le statut du ministère public français. Dans l'affaire Medvedyev c. France (CEDH, 29 mars 2010), la Grande chambre a jugé que le procureur de la République ne remplissait pas les conditions d'indépendance requises par l'article 5§3 de la Convention, en raison de sa subordination hiérarchique au ministre de la Justice. L'arrêt Moulin c. France (CEDH, 23 novembre 2010) a confirmé cette analyse en condamnant la France pour avoir présenté une personne placée en garde à vue devant un substitut du procureur plutôt que devant un magistrat du siège.

La position de la Cour de cassation : l'alignement sur la jurisprudence européenne

La Cour de cassation a tiré les conséquences de cette jurisprudence européenne. Dans l'arrêt Creissen rendu par la chambre criminelle le 15 décembre 2010, elle a jugé que « c'est à tort que la chambre de l'instruction a retenu que le ministère public est une autorité judiciaire, au sens de l'article 5§3 de la Convention européenne des droits de l'homme, alors qu'il ne présente pas les garanties d'indépendance et d'impartialité requises par ce texte et qu'il est partie poursuivante ». Cette solution opère une distinction nette entre le droit constitutionnel interne, où le parquet fait partie de l'autorité judiciaire, et le droit conventionnel européen, où il ne satisfait pas aux exigences d'indépendance.

Ce dualisme jurisprudentiel illustre une tension structurelle du système français. Le parquet reste constitutionnellement intégré à l'autorité judiciaire, mais son lien hiérarchique avec le pouvoir exécutif (articles 5 et 30 à 33 de l'ordonnance du 22 décembre 1958, article 36 du Code de procédure pénale) l'empêche de satisfaire aux standards européens d'indépendance. Plusieurs projets de réforme constitutionnelle ont envisagé de renforcer l'indépendance du parquet, notamment en alignant les conditions de nomination des magistrats du parquet sur celles des magistrats du siège (avis conforme du CSM au lieu d'un avis simple), mais aucun n'a abouti à ce jour.

À retenir

• Le Conseil constitutionnel affirme de manière constante que l'autorité judiciaire comprend les magistrats du siège et du parquet (Cons. const., 11 août 1993, n° 93-326 DC).
• La CEDH considère que le procureur français ne constitue pas un « magistrat » indépendant au sens de l'article 5§3 de la Convention (CEDH, Medvedyev c. France, 2010 ; CEDH, Moulin c. France, 2010).
• La Cour de cassation s'est alignée sur la position européenne dans l'arrêt Creissen du 15 décembre 2010, distinguant le cadre constitutionnel interne du cadre conventionnel européen.
• Cette divergence s'explique par le lien hiérarchique entre le parquet et le garde des Sceaux, incompatible avec l'exigence européenne d'indépendance vis-à-vis de l'exécutif.
• La question de la réforme du statut du parquet (avis conforme du CSM pour les nominations) reste un débat institutionnel récurrent en France.