Le Human Rights Act de 1998 et la tension entre droits fondamentaux et souveraineté parlementaire

L'incorporation de la Convention européenne en droit britannique

Le Royaume-Uni a été l'un des premiers États signataires de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales en 1950. Toutefois, pendant près d'un demi-siècle, ce traité international n'a pas été directement applicable devant les juridictions nationales. Les justiciables britanniques qui estimaient leurs droits conventionnels violés devaient saisir la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) à Strasbourg, sans pouvoir invoquer la Convention devant leurs propres tribunaux.

Le Human Rights Act (HRA), adopté en 1998 sous le gouvernement de Tony Blair et entré en vigueur le 2 octobre 2000, a profondément modifié cette situation. Ce texte incorpore dans l'ordre juridique interne l'ensemble des droits et libertés garantis par la Convention européenne, permettant désormais aux justiciables de les invoquer directement devant les juridictions britanniques. Il convient de noter que l'adhésion du Royaume-Uni à la Communauté économique européenne en 1972 avait déjà entraîné l'application du droit communautaire (devenu droit de l'Union européenne) par les tribunaux britanniques, par l'effet de l'European Communities Act 1972. Le HRA a étendu une logique comparable aux droits fondamentaux conventionnels.

Un mécanisme original : la déclaration d'incompatibilité

L'originalité du HRA réside dans le compromis qu'il opère entre la protection des droits fondamentaux et le respect du principe de souveraineté parlementaire. Le texte impose aux juridictions britanniques une obligation d'interprétation conforme : dans toute la mesure du possible, les lois doivent être interprétées d'une manière compatible avec les droits conventionnels (section 3 du HRA). Les tribunaux sont également tenus de prendre en compte la jurisprudence de la Cour de Strasbourg dans leurs décisions (section 2 du HRA).

Lorsqu'une telle interprétation conforme s'avère impossible, les juridictions supérieures peuvent prononcer une déclaration d'incompatibilité (declaration of incompatibility, section 4 du HRA). Cependant, et c'est le point crucial, cette déclaration ne suspend pas et n'annule pas la loi contestée. La disposition législative jugée incompatible avec la Convention continue de produire ses effets juridiques jusqu'à ce que le Parlement décide, s'il le souhaite, de la modifier ou de l'abroger. Le pouvoir du dernier mot reste ainsi entre les mains du législateur.

Ce mécanisme distingue fondamentalement le système britannique du contrôle de constitutionnalité pratiqué en France par le Conseil constitutionnel (qui peut empêcher la promulgation d'une loi ou en abroger des dispositions par la voie de la QPC depuis 2010) ou en Allemagne par la Cour constitutionnelle fédérale de Karlsruhe.

Les limites du dispositif

La portée réelle du HRA a fait l'objet de débats doctrinaux et politiques considérables. Plusieurs facteurs limitent son efficacité. D'une part, les juges britanniques ont adopté une application relativement restrictive du texte, manifestant une certaine prudence dans l'utilisation de la déclaration d'incompatibilité. D'autre part, le gouvernement n'est pas juridiquement contraint de donner suite à une telle déclaration, même si la pratique montre que la plupart des déclarations d'incompatibilité ont été suivies d'effets législatifs.

La Cour européenne des droits de l'homme a elle-même relevé les insuffisances du dispositif britannique. Dans l'arrêt Burden c. Royaume-Uni du 29 avril 2008, la Grande Chambre a considéré que la déclaration d'incompatibilité ne constituait pas un recours effectif au sens de l'article 34 de la Convention, dès lors qu'elle ne permet pas de remédier directement à la violation alléguée.

Pour une partie de la classe politique britannique, notamment les courants eurosceptiques, le HRA a été perçu comme une atteinte à la souveraineté du Parlement et une soumission inacceptable à une juridiction étrangère. Cette critique a nourri les débats sur le Brexit et sur le projet de remplacement du HRA par un texte purement national.

La création de la Cour suprême du Royaume-Uni

Le Constitutional Reform Act de 2005, entré en vigueur le 1er octobre 2009, a constitué une autre étape majeure de la modernisation institutionnelle britannique. Avant cette réforme, la plus haute juridiction du Royaume-Uni était la formation judiciaire de la Chambre des Lords (Appellate Committee of the House of Lords), dont les membres, les Law Lords, siégeaient au sein même du Parlement. Cette confusion organique entre fonction législative et fonction juridictionnelle était devenue difficile à justifier au regard du principe de séparation des pouvoirs et des exigences de l'article 6 de la Convention européenne (droit à un tribunal indépendant et impartial).

La Cour suprême du Royaume-Uni, installée dans l'ancien Middlesex Guildhall face au Parlement de Westminster, est une juridiction totalement indépendante du pouvoir législatif. Elle dispose de son propre système de nomination des juges, de son propre budget et de son propre personnel. Son président, le Lord Chief Justice, est le premier des juges d'Angleterre et du Pays de Galles et exerce le rôle de porte-parole du pouvoir judiciaire auprès du Parlement et de l'exécutif.

La Cour suprême est compétente comme juridiction de dernier ressort pour les affaires civiles de l'ensemble du Royaume-Uni et pour les affaires pénales d'Angleterre, du Pays de Galles et d'Irlande du Nord (l'Écosse conservant son propre système pour les affaires pénales, avec la High Court of Justiciary). Elle connaît des recours portant sur des points de droit d'intérêt général ou de portée constitutionnelle.

Toutefois, malgré cette indépendance organique, la Cour suprême demeure soumise au principe de souveraineté parlementaire. Elle ne dispose pas du pouvoir d'annuler une disposition législative, même jugée contraire aux droits fondamentaux. Sa jurisprudence constante reconnaît que la Convention européenne et les décisions de la CEDH s'imposent au juge britannique, mais cette obligation se heurte à l'impossibilité d'écarter la loi nationale.

À retenir

• Le Human Rights Act de 1998 incorpore la Convention européenne des droits de l'homme en droit britannique, permettant son invocation directe devant les tribunaux nationaux.
• Le mécanisme de déclaration d'incompatibilité (section 4 du HRA) permet aux juges de signaler qu'une loi viole la Convention, mais ne suspend ni n'annule cette loi.
• L'arrêt CEDH Burden c. Royaume-Uni (2008) a jugé que la déclaration d'incompatibilité ne constitue pas un recours effectif au sens de la Convention.
• La Cour suprême du Royaume-Uni, créée par le Constitutional Reform Act de 2005 et opérationnelle depuis 2009, est indépendante du Parlement mais ne peut pas annuler une loi.
• Le HRA cristallise la tension fondamentale entre protection des droits fondamentaux et souveraineté parlementaire dans le système constitutionnel britannique.