Le fonctionnement du Conseil européen : présidence, composition et déroulement des travaux

Au-delà de son rôle d'impulsion politique, le Conseil européen obéit à des règles de fonctionnement précises qui se sont affinées au fil des décennies, mêlant dispositions conventionnelles, pratiques coutumières et protocole diplomatique.

La présidence du Conseil européen

Avant le traité de Lisbonne, la présidence du Conseil européen était exercée par le chef d'État ou de gouvernement du pays assurant la présidence tournante du Conseil de l'Union européenne, pour une durée de six mois. Le traité de Rome avait initialement prévu un ordre alphabétique fondé sur l'appellation de chaque pays dans sa langue nationale. L'Acte unique européen (1986) a introduit un système d'alternance entre premier et second semestre, afin qu'un même État ne préside pas toujours la même période de l'année. Le second semestre, traditionnellement plus chargé (cinq mois utiles en raison de l'interruption d'août, échéances budgétaires et quotas de pêche en fin d'année), était particulièrement convoité ou redouté.

L'adhésion de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède en 1995 a conduit le Conseil européen de Bruxelles de décembre 1993 à revoir l'ordre de succession pour assurer une alternance entre grands et petits États. Cet ordre fut désormais fixé par une décision du Conseil et non plus par le traité lui-même.

Le traité de Lisbonne a profondément modifié ce système en créant un président permanent du Conseil européen, élu par le Conseil européen à la majorité qualifiée pour un mandat de deux ans et demi, renouvelable une fois (article 15 TUE). Le premier titulaire fut Herman Van Rompuy, entré en fonction le 1er décembre 2009. Ce changement visait à assurer une continuité et une visibilité accrues à la présidence, les rotations semestrielles étant jugées trop fréquentes pour permettre un suivi efficace des dossiers.

La composition du Conseil européen

Le Conseil européen réunit les chefs d'État ou de gouvernement des États membres. En pratique, la plupart des États sont représentés par leur chef de gouvernement (Premier ministre ou chancelier). Deux exceptions historiques concernaient les chefs d'État directement : le président de la République française, en raison du régime semi-présidentiel de la Ve République, et le président de la République de Finlande, en raison des compétences que la Constitution finlandaise attribuait au président en matière de politique étrangère (avant la réforme constitutionnelle de 2000 qui a réduit ces prérogatives).

Le président de la Commission européenne participe de droit aux travaux du Conseil européen. Cette présence est garantie par les traités, à la différence du Conseil des ministres qui peut, dans des cas exceptionnels, se réunir sans la Commission. Les chefs d'État et de gouvernement sont assistés par leurs ministres des Affaires étrangères et par un membre de la Commission.

Lors des négociations du traité de Maastricht en décembre 1991, il fut convenu que les ministres des Finances (ECOFIN) seraient invités lorsque le Conseil européen examinerait les questions relatives à l'Union économique et monétaire. Cette extension fut acceptée avec réticence par certains ministres des Affaires étrangères, qui craignaient un effet d'entraînement vers d'autres formations ministérielles.

En période de cohabitation en France, le Premier ministre participait aux travaux du Conseil européen aux côtés du président de la République, situation qui a pu engendrer des tensions sur la représentation de la position française.

Le rôle des délégations nationales et du groupe Antici

Les délégations nationales, installées dans une zone éloignée de la salle de négociation, comprennent les représentants permanents des États membres auprès de l'Union (ambassadeurs siégeant au COREPER), les directeurs des affaires politiques des ministères des Affaires étrangères, les directeurs du Trésor, ainsi qu'un ministre ou secrétaire d'État aux Affaires européennes.

La liaison entre les délégations et la salle du Conseil européen est assurée par les « Antici », du nom d'un diplomate italien qui présida le premier ce groupe à la fin des années 1960. Ces agents de liaison, issus des représentations permanentes, peuvent accéder à la salle du Conseil européen et reçoivent des comptes rendus transmis par les preneurs de notes du secrétariat général du Conseil. Ils diffusent ensuite ces informations à leurs délégations respectives, avec un décalage temporel.

Ce dispositif répond à une logique fonctionnelle précise : maintenir les fonctionnaires à distance permet aux chefs d'État et de gouvernement de négocier personnellement, sans se contenter de répéter les positions exprimées antérieurement au Conseil des ministres ou au COREPER. C'est précisément cet éloignement des techniciens qui favorise les compromis politiques.

Le déroulement des sessions

La décision de 1974 prévoyait trois réunions annuelles. Le traité dispose d'au moins deux réunions par an, correspondant à la fin de chaque présidence semestrielle (juin et décembre). Dans la pratique, des Conseils européens extraordinaires sont convoqués selon les nécessités : Dublin en avril 1990 pour les conséquences de la réunification allemande, Rome en octobre 1990 pour préparer la révision du traité, Luxembourg en avril 1991 pour les suites de la guerre du Golfe, Tampere en octobre 1999 pour la coopération en matière de visas et d'immigration. La pratique d'un second Conseil européen par présidence s'est progressivement généralisée.

Le protocole prévoit qu'avant le début des travaux, le président du Parlement européen est invité à prononcer une déclaration, puis quitte les lieux. Cette pratique, qui constitue un progrès par rapport aux premières années où le Conseil européen ignorait l'institution parlementaire, reste jugée insuffisante par les eurodéputés. En effet, il n'y a pas de véritable débat entre le Conseil européen et le Parlement. L'article 15 TUE prévoit que le Conseil européen présente un rapport au Parlement après chacune de ses réunions, ainsi qu'un rapport écrit annuel.

Les conclusions de la présidence

Les conclusions du Conseil européen, rédigées par la présidence avec l'assistance du secrétaire général du Conseil au cours de la nuit suivant la première journée de travaux, constituent le document final de chaque session. Distribuées aux délégations par le canal des Antici tôt le matin, elles font l'objet d'amendements de dernière heure, le silence des délégations valant acceptation.

La tradition veut que les conclusions ne soient pas contestées après leur adoption. Le secrétariat du Conseil dispose des enregistrements sonores des interventions, qu'il peut invoquer pour inciter une délégation contestataire à renoncer à sa protestation. Au Conseil européen d'Helsinki (1999), il fut décidé de limiter ces conclusions à 15 pages.

Le succès du dispositif repose largement sur la confiance accordée au secrétaire général du Conseil, qui doit concilier les ambitions de la présidence avec les positions de chaque délégation et de la Commission. La pratique des « confessionnaux », entretiens bilatéraux entre le président et chacun de ses homologues au cours d'interruptions de séance, permet de vérifier les possibilités de compromis et d'identifier les « points durs » des délégations.

À retenir

• Le traité de Lisbonne a remplacé la présidence tournante semestrielle par un président permanent du Conseil européen, élu pour deux ans et demi renouvelables (article 15 TUE).
• Le Conseil européen réunit les chefs d'État ou de gouvernement, le président de la Commission, assistés des ministres des Affaires étrangères.
• Le groupe Antici assure la liaison entre les délégations nationales et la salle de négociation, permettant aux dirigeants de négocier sans l'influence directe des fonctionnaires.
• Les conclusions de la présidence, rédigées avec l'aide du secrétaire général du Conseil, constituent le document final dont la tradition interdit la contestation.
• Le Parlement européen n'a qu'un rôle limité dans les travaux du Conseil européen, ce qui soulève une querelle de légitimité démocratique.