Le droit d'initiative et le pouvoir de contrôle du Parlement européen

Le quasi-droit d'initiative du Parlement européen

Le traité reconnaît à la Commission européenne un monopole du droit d'initiative législative : en principe, le Conseil ne peut statuer que sur proposition de la Commission. Le Parlement européen ne dispose donc pas d'un droit d'initiative au sens strict. Toutefois, l'article 225 TFUE (ancien article 192 TCE) lui permet, à la majorité de ses membres, de demander à la Commission de soumettre toute proposition appropriée.

Ce mécanisme constitue un compromis issu du traité de Maastricht : le Parlement peut prendre l'initiative politique, mais la Commission conserve son monopole de proposition formelle. En pratique, le Parlement use largement de résolutions et de recommandations pour inviter la Commission à légiférer dans des domaines déterminés. La Commission, dans l'exposé des motifs de ses propositions, se réfère fréquemment aux voeux émis par le Parlement.

Se pose la question de savoir si le refus de la Commission de donner suite à une demande du Parlement pourrait constituer une carence au sens de l'article 265 TFUE, susceptible d'être sanctionnée par la Cour de justice. La doctrine est partagée sur ce point, mais la Commission a l'obligation, depuis le traité de Lisbonne, de motiver tout refus de présenter une proposition demandée par le Parlement.

La Commission défend par ailleurs un droit de retrait de ses propositions à tous les stades de la procédure législative. Ce retrait interrompt la procédure et constitue un levier de pression lorsque le Conseil s'oriente dans un sens jugé contraire à l'intention initiale de la Commission. La Cour de justice a toutefois précisé les limites de ce droit dans l'arrêt Commission c/ Parlement et Conseil (CJUE, 14 avril 2015, aff. C-409/13), en jugeant que la Commission ne peut retirer sa proposition dans le seul but de contourner la procédure législative.

Le véritable droit d'initiative issu du traité de Nice

Le traité de Nice a introduit un véritable droit d'initiative du Parlement dans un cas particulier : la procédure de l'article 7 TUE relative à la constatation d'un risque de violation grave des droits fondamentaux par un État membre. Le Parlement peut, au même titre que le tiers des États membres et la Commission, proposer au Conseil de déclencher cette procédure.

Les commissions temporaires d'enquête

Le traité de Maastricht a consacré dans le droit primaire le pouvoir du Parlement de constituer des commissions temporaires d'enquête (article 226 TFUE). À la demande d'un quart de ses membres, le Parlement peut examiner les allégations d'infraction ou de mauvaise administration dans l'application du droit communautaire, à condition que les faits ne soient pas en cause devant une juridiction.

Cette disposition codifiait une pratique déjà prévue par le règlement intérieur du Parlement. Les modalités d'exercice du droit d'enquête sont fixées d'un commun accord entre le Parlement, le Conseil et la Commission. L'exemple le plus marquant est celui de la commission d'experts créée par le Parlement sur les irrégularités de gestion de la Commission Santer, qui a conduit à la démission collective de la Commission en mars 1999.

Le droit de pétition

Le traité de Maastricht a codifié le droit de pétition (article 227 TFUE) : tout citoyen de l'Union, ainsi que toute personne physique ou morale résidant ou ayant son siège dans un État membre, peut présenter individuellement ou collectivement une pétition au Parlement sur un sujet relevant des domaines d'activité de l'Union et le concernant directement. Une commission parlementaire des pétitions instruit les requêtes et peut solliciter des informations auprès de la Commission ou du Conseil.

Le médiateur européen

Créée par le traité de Maastricht, l'institution du médiateur européen (article 228 TFUE) répond au besoin des citoyens confrontés à des administrations européennes perçues comme technocratiques et difficilement accessibles. Le médiateur est nommé par le Parlement pour la durée de la législature (cinq ans) et est habilité à recevoir les plaintes relatives à des cas de mauvaise administration de la part des institutions et organes de l'Union, à l'exclusion de la Cour de justice et du Tribunal dans l'exercice de leurs fonctions juridictionnelles.

Le médiateur procède à des enquêtes de sa propre initiative ou sur plainte, transmise directement ou par l'intermédiaire d'un parlementaire. Lorsqu'il constate un cas de mauvaise administration, il saisit l'institution concernée qui dispose de trois mois pour donner son avis. Il transmet ensuite son rapport au Parlement et à l'institution visée. Le médiateur exerce ses fonctions en toute indépendance et peut être déclaré démissionnaire par la Cour de justice à la requête du Parlement en cas de faute grave.

La compétence du médiateur est limitée aux institutions de l'Union : les cas de mauvaise administration du droit communautaire par les administrations nationales relèvent des médiateurs nationaux, lorsqu'ils existent. Le premier titulaire a été le Finlandais Jacob Söderman (1995-2003), suivi de Nikiforos Diamandouros (2003-2013), puis d'Emily O'Reilly (depuis 2013).

Le droit d'accès à la Cour de justice

Le traité de Rome reconnaissait déjà au Parlement le recours en carence (article 265 TFUE) contre le Conseil ou la Commission s'abstenant de statuer. S'agissant du recours en annulation, un arrêt de la Cour de justice de 1990 avait reconnu au Parlement un droit d'accès à la Cour pour annuler un acte affectant ses prérogatives, jurisprudence reprise par le traité de Maastricht.

Le traité de Nice a constitué une avancée majeure en accordant au Parlement le droit de saisir la Cour de justice dans les mêmes conditions que les États membres, le Conseil ou la Commission, pour les recours en annulation fondés sur l'incompétence, la violation des formes substantielles, la violation du traité ou du droit dérivé, ou le détournement de pouvoir. Le traité de Nice a également ouvert au Parlement la possibilité de demander un avis sur la compatibilité d'un accord international avec le traité.

À retenir

• Le Parlement peut demander à la Commission de soumettre une proposition (article 225 TFUE), mais la Commission conserve son monopole d'initiative formelle.
• Le traité de Nice a accordé au Parlement un véritable droit d'initiative pour la procédure de l'article 7 TUE (violation des droits fondamentaux).
• Les commissions temporaires d'enquête peuvent être créées à la demande d'un quart des membres du Parlement (article 226 TFUE).
• Le médiateur européen, nommé par le Parlement, traite les cas de mauvaise administration des institutions de l'Union.
• Depuis le traité de Nice, le Parlement dispose du recours en annulation dans les mêmes conditions que les autres institutions privilégiées.