Le droit d'asile en droit français : cadre constitutionnel et procédures

La valeur constitutionnelle du droit d'asile

Le droit d'asile en France bénéficie d'un ancrage constitutionnel solide. Le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, auquel renvoie le Préambule de la Constitution de 1958, dispose en son alinéa 4 que « tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d'asile sur les territoires de la République ». Ce fondement a été explicitement consacré par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 13 août 1993 (n°93-325 DC), qui a érigé le respect du droit d'asile en principe de valeur constitutionnelle. Selon cette décision, ce principe implique que l'étranger qui se réclame du droit d'asile soit autorisé à demeurer provisoirement sur le territoire jusqu'à ce qu'il ait été statué sur sa demande.

L'article 53-1 de la Constitution, issu de la révision constitutionnelle du 25 novembre 1993, précise que la République peut conclure des accords avec les États européens pour l'examen des demandes d'asile, tout en garantissant le droit d'asile aux personnes persécutées en raison de leur action en faveur de la liberté ou sollicitant la protection de la France pour un autre motif.

Les grandes réformes législatives

La législation française de l'asile repose sur quatre principes directeurs : une protection élargie, un examen impartial de la demande, un droit au maintien sur le territoire et des conditions d'accueil dignes durant toute la durée de l'examen.

La loi n°2015-925 du 29 juillet 2015 relative à la réforme du droit d'asile a profondément remanié les procédures en transposant les directives européennes de 2013. Elle a notamment confié à l'OFII la gestion des conditions matérielles d'accueil et créé les guichets uniques pour demandeurs d'asile (GUDA).

La loi n°2018-778 du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d'asile effectif et une intégration réussie a introduit plusieurs mesures significatives. Le Conseil constitutionnel, saisi le 6 août 2018, a jugé l'essentiel du texte conforme à la Constitution dans sa décision du 6 septembre 2018 (n°2018-770 DC). Cette loi, entrée en vigueur le 1er janvier 2019, vise à réduire à six mois le délai moyen de traitement des demandes. Le délai pour déposer une demande après l'entrée en France a été abaissé à 90 jours (contre 120 auparavant). La loi a également réduit de un mois à 15 jours le délai de recours devant la CNDA.

En matière de droits des personnes vulnérables, la loi de 2018 prévoit un titre de séjour de quatre ans pour certains réfugiés, renforce la protection des jeunes filles exposées à un risque de mutilation sexuelle, protège les victimes de violences conjugales ou familiales, et étend la réunification familiale aux frères et sœurs de mineurs ayant obtenu l'asile.

L'OFPRA : autorité de détermination

L'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), établissement public administratif créé par la loi du 25 juillet 1952, exerce ses missions en toute indépendance. Il est compétent pour reconnaître la qualité de réfugié au sens de la Convention de Genève ou accorder le bénéfice de la protection subsidiaire, statut créé par la loi du 10 décembre 2003 transposant la directive européenne « qualification ». La protection subsidiaire est accordée à toute personne qui ne remplit pas les conditions d'octroi du statut de réfugié mais qui établit qu'elle est exposée dans son pays à la peine de mort, à la torture, ou à une menace grave contre sa vie en raison d'une violence généralisée résultant d'un conflit armé.

L'OFPRA instruit les demandes en examinant les motifs avancés par écrit et lors d'une audition, désormais largement généralisée. Le demandeur est entendu dans une langue qu'il comprend et peut bénéficier d'un interprète. L'entretien peut se dérouler en présence d'un avocat ou d'un représentant d'une association habilitée. La transcription de l'entretien est versée au dossier et communicable au demandeur.

La procédure à la frontière

Lorsqu'un étranger se présente à la frontière sans les documents requis et demande l'asile, la police établit un procès-verbal et transmet le dossier au ministre de l'Intérieur, qui statue sur l'admission sur avis de l'OFPRA. Le demandeur peut être maintenu en zone d'attente pour vérifier si l'examen relève de la compétence d'un autre État, si la demande est irrecevable ou manifestement infondée.

L'OFPRA dispose de deux jours pour transmettre son avis. Un avis favorable lie le ministre. Le refus d'admission est possible dans quatre hypothèses : demande manifestement infondée, demande irrecevable (article L. 723-11 du CESEDA), compétence d'un autre État membre, ou menace grave pour l'ordre public.

Le demandeur peut contester un refus devant le président du tribunal administratif de Paris dans un délai de 48 heures. Ce recours est suspensif et le juge statue dans les 72 heures. En cas de rejet, un appel non suspensif est possible dans les 15 jours devant le président de la cour administrative d'appel.

Des dispositions spécifiques protègent les mineurs non accompagnés (MNA) en zone d'attente, pour lesquels un administrateur ad hoc est désigné par le procureur de la République.

La procédure sur le territoire

Le demandeur admis sur le territoire se rend à une plateforme d'accueil des demandeurs d'asile (PADA), puis est orienté vers un guichet unique (GUDA) regroupant les services préfectoraux et ceux de l'OFII. La régionalisation de la demande d'asile, mise en place depuis le 31 décembre 2008, confie aux préfectures de région l'admission au séjour et la prise d'empreintes sur la borne Eurodac, les préfectures de département assurant le suivi administratif.

Le préfet délivre une attestation de demandeur d'asile d'un mois et décide du placement en procédure normale, accélérée ou Dublin. Cette attestation constitue le droit au maintien sur le territoire.

Trois procédures coexistent. La procédure normale impose l'envoi du formulaire à l'OFPRA sous 21 jours. L'attestation est renouvelée pour des durées de neuf mois jusqu'à la décision de l'OFPRA, puis de la CNDA en cas de recours. La procédure accélérée s'applique notamment lorsque le demandeur provient d'un pays d'origine sûr, c'est-à-dire un État qui veille au respect des principes de liberté, de démocratie et de l'état de droit. La procédure Dublin est engagée lorsque des éléments indiquent que la responsabilité de l'examen incombe à un autre État membre. Le demandeur est maintenu sur le territoire français pendant la détermination de l'État responsable et bénéficie d'une attestation d'un mois renouvelable pour quatre mois.

Les conditions d'accueil et les droits sociaux

L'OFII (Office français de l'immigration et de l'intégration) propose au demandeur des conditions matérielles d'accueil lors de l'enregistrement en préfecture. Un schéma national et des schémas régionaux fixent la répartition des places d'hébergement. Le refus de la région d'orientation proposée entraîne la perte de toute aide financière et des conditions matérielles d'accueil.

L'accès au marché du travail est autorisé lorsque l'OFPRA n'a pas statué dans un délai de six mois suivant l'enregistrement de la demande. L'autorisation est délivrée par les services de la DIRECCTE (désormais DREETS) dans un délai d'instruction de deux mois, à défaut duquel elle est réputée acquise.

Les demandeurs d'asile bénéficient de la Protection universelle maladie (PUMA) dès leur admission au séjour, cumulable avec la complémentaire santé solidaire, assurant une prise en charge complète des frais de santé. Les mineurs non accompagnés sont pris en charge au titre de l'aide sociale à l'enfance et doivent être scolarisés s'ils ont moins de seize ans.

À retenir

• Le droit d'asile est un principe de valeur constitutionnelle consacré par le Conseil constitutionnel (décision n°93-325 DC du 13 août 1993), impliquant le droit au maintien provisoire sur le territoire.
• L'OFPRA est l'autorité indépendante compétente pour reconnaître la qualité de réfugié ou accorder la protection subsidiaire.
• Trois procédures coexistent : normale, accélérée (pays d'origine sûr) et Dublin (responsabilité d'un autre État membre).
• Le délai de recours devant la CNDA est de 15 jours depuis la loi du 10 septembre 2018.
• Les demandeurs bénéficient de la PUMA, d'un droit conditionnel au travail après six mois, et de conditions matérielles d'accueil gérées par l'OFII.