Le dialogue des juges : mécanismes et enjeux de la coopération juridictionnelle

Origine et signification de la notion

La notion de dialogue des juges renvoie à l'ensemble des interactions, formelles ou informelles, entre juridictions de différents ordres et de différents niveaux. L'expression a été forgée en France par Bruno Genevois, alors commissaire du gouvernement, dans ses conclusions sur l'arrêt du Conseil d'État Ministre de l'Intérieur c/ Cohn-Bendit (CE Ass., 22 décembre 1978). Il y affirmait qu'au sein de la Communauté européenne, il ne devait y avoir « ni gouvernement des juges, ni guerre des juges », mais « place pour le dialogue des juges ». Cette formule est devenue un véritable programme méthodologique pour les rapports entre juridictions nationales et européennes.

L'arrêt Cohn-Bendit lui-même illustrait paradoxalement une forme de tension plus que de dialogue : le Conseil d'État y refusait de reconnaître l'effet direct des directives communautaires non transposées dans les rapports entre particuliers et administration, s'écartant ainsi de la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes. Ce n'est qu'avec l'arrêt Perreux (CE Ass., 30 octobre 2009) que le Conseil d'État a finalement admis qu'un justiciable pouvait invoquer les dispositions précises et inconditionnelles d'une directive non transposée à l'encontre d'un acte administratif individuel, opérant un rapprochement décisif avec la position de la Cour de Luxembourg.

Le renvoi préjudiciel devant la Cour de justice de l'Union européenne

Le renvoi préjudiciel constitue la pierre angulaire du dialogue entre les juridictions nationales et la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE). Prévu à l'article 267 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), ce mécanisme permet, et dans certains cas impose, aux juridictions des États membres de saisir la CJUE d'une question portant sur l'interprétation des traités ou sur la validité et l'interprétation des actes pris par les institutions de l'Union.

Deux types de renvoi doivent être distingués. Le renvoi en interprétation vise à obtenir de la CJUE le sens exact d'une disposition du droit de l'Union. Le renvoi en appréciation de validité tend à faire vérifier la conformité d'un acte de droit dérivé aux traités. Dans ce second cas, seule la CJUE peut déclarer un acte invalide, conformément à l'arrêt Foto-Frost (CJCE, 22 octobre 1987, aff. C-314/85).

L'obligation de renvoi pèse sur les juridictions statuant en dernier ressort, sauf dans les hypothèses dégagées par la théorie de l'acte clair (CJCE, 6 octobre 1982, CILFIT, aff. 283/81) : lorsque la disposition communautaire est suffisamment claire, lorsque la question a déjà été tranchée par la Cour, ou lorsque l'application correcte du droit de l'Union s'impose avec une telle évidence qu'elle ne laisse place à aucun doute raisonnable. Le Conseil d'État a longtemps fait un usage extensif de cette théorie pour éviter le renvoi, avant d'assouplir sa pratique à partir des années 2000.

Le manquement à l'obligation de renvoi peut engager la responsabilité de l'État membre. La CJUE a jugé que la violation suffisamment caractérisée du droit de l'Union par une juridiction suprême nationale peut fonder une action en responsabilité (CJCE, 30 septembre 2003, Köbler, aff. C-224/01). En France, le Conseil d'État a progressivement admis cette logique (CE Ass., 18 juin 2008, Gestas).

Le principe de subsidiarité et le dialogue avec la Cour européenne des droits de l'Homme

Les rapports entre les juridictions nationales et la Cour européenne des droits de l'Homme (CEDH) reposent sur le principe de subsidiarité. Ce principe signifie que la protection des droits garantis par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme incombe en premier lieu aux autorités nationales, y compris aux juges. La Cour de Strasbourg n'intervient qu'à titre subsidiaire, lorsque les mécanismes internes n'ont pas permis de remédier à une violation.

Ce principe a été consacré de manière explicite par le Protocole n°15, adopté en 2013 et entré en vigueur le 1er août 2021, qui a inséré une référence à la subsidiarité et à la marge d'appréciation dans le préambule de la Convention. La notion de marge d'appréciation, développée par la jurisprudence de la Cour (CEDH, 7 décembre 1976, Handyside c. Royaume-Uni), reconnaît aux États une certaine latitude dans la mise en œuvre des droits conventionnels, sous le contrôle de la Cour.

Le Protocole n°16, entré en vigueur le 1er août 2018, a instauré un mécanisme de demande d'avis consultatif permettant aux plus hautes juridictions nationales désignées par chaque État de saisir la CEDH de questions de principe relatives à l'interprétation ou à l'application des droits et libertés de la Convention. La France a ratifié ce protocole et désigné le Conseil d'État, la Cour de cassation et le Conseil constitutionnel comme juridictions habilitées. La Cour de cassation a été la première juridiction à utiliser ce mécanisme, dans le cadre de l'affaire relative à la transcription des actes de naissance d'enfants nés de gestation pour autrui à l'étranger (Cour de cassation, demande d'avis n° P 10-19.053, ayant conduit à l'avis consultatif de la CEDH du 10 avril 2019). Les avis rendus ne sont pas contraignants mais revêtent une autorité persuasive considérable.

Le dialogue des juges en droit interne

Le dialogue des juges ne se limite pas à la dimension européenne. En droit interne français, il se manifeste notamment par le mécanisme de la demande d'avis aux juridictions suprêmes. La loi du 15 mai 1991 a permis aux juridictions judiciaires de saisir la Cour de cassation pour avis avant de statuer sur une question de droit nouvelle, présentant une difficulté sérieuse et se posant dans de nombreux litiges. Un dispositif analogue existe dans l'ordre administratif depuis la loi du 31 décembre 1987, permettant aux tribunaux administratifs et aux cours administratives d'appel de solliciter l'avis du Conseil d'État.

Ce dialogue interne se manifeste également à travers le mécanisme de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC), instauré par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 et mis en œuvre depuis le 1er mars 2010 (loi organique du 10 décembre 2009). La QPC organise un triple dialogue entre les juges du fond, les juridictions suprêmes des deux ordres (qui jouent un rôle de filtre) et le Conseil constitutionnel. Ce mécanisme a profondément renouvelé les interactions entre ordres juridictionnels et a contribué à renforcer la protection des droits fondamentaux dans l'ordre juridique interne.

Enfin, le Tribunal des conflits, réformé par la loi du 16 février 2015, contribue au dialogue entre les deux ordres de juridiction en réglant les conflits de compétence et, depuis cette réforme, les contrariétés de décisions au fond.

À retenir

• Le dialogue des juges désigne les interactions entre juridictions nationales et européennes, ainsi qu'entre juridictions internes, visant à assurer la cohérence et la protection effective des droits.
• Le renvoi préjudiciel (article 267 TFUE) est l'instrument principal du dialogue avec la CJUE, obligatoire pour les juridictions statuant en dernier ressort sous réserve de la théorie de l'acte clair (CILFIT, 1982).
• Le Protocole n°16 à la Convention européenne des droits de l'Homme permet aux plus hautes juridictions nationales de demander un avis consultatif à la CEDH, renforçant le dialogue préventif.
• En droit interne, la demande d'avis aux juridictions suprêmes et la QPC constituent des formes institutionnalisées de dialogue entre juges.
• L'expression trouve son origine dans les conclusions de Bruno Genevois sur l'arrêt Cohn-Bendit (CE, 1978), marquant une volonté de coopération plutôt que de confrontation entre ordres juridiques.