Le contrôle parlementaire national sur les affaires européennes : l'article 88-4 de la Constitution

L'émergence du contrôle parlementaire en matière européenne

Dans tous les États membres de l'Union européenne, l'interférence croissante des politiques communautaires avec l'activité législative nationale a conduit les parlements nationaux à revendiquer une plus grande association à la définition des positions négociées au sein du Conseil. En France, cette évolution s'est traduite par l'insertion de l'article 88-4 dans la Constitution, à l'occasion de la révision constitutionnelle préalable à la ratification du traité de Maastricht en 1992.

L'article 88-4, dans sa rédaction issue de la loi constitutionnelle n° 99-49 du 25 janvier 1999 (révision préalable au traité d'Amsterdam), prévoit que le gouvernement soumet à l'Assemblée nationale et au Sénat, dès leur transmission au Conseil de l'Union européenne, les projets ou propositions d'actes comportant des dispositions de nature législative. Le gouvernement peut également leur soumettre les autres projets ou propositions d'actes ainsi que tout document émanant d'une institution de l'Union européenne. Des résolutions peuvent être votées par les assemblées sur ces textes.

Le mécanisme procédural

Le dispositif de l'article 88-4 implique plusieurs acteurs dans une chaîne procédurale précise. Le secteur "Parlements" du SGCI reçoit les projets et propositions d'actes européens et les transmet au Conseil d'État, qui dispose de sept jours pour déterminer si les textes comportent des dispositions de nature législative au sens de l'article 34 de la Constitution. Le Conseil d'État a développé une typologie permettant de classer certaines catégories de textes comme relevant systématiquement du domaine réglementaire ou législatif, sans examen individuel.

Après avis du Conseil d'État, le texte est transmis au SGG. Si le texte est de nature législative, sa transmission aux présidents des assemblées est obligatoire. Les textes de nature réglementaire relèvent d'une clause facultative : le gouvernement les transmet pour information mais décide discrétionnairement s'ils peuvent faire l'objet de résolutions. La circulaire du Premier ministre du 13 décembre 1999 précise que les livres verts, les livres blancs et le programme de travail annuel de la Commission sont systématiquement soumis au Parlement.

Les délégations parlementaires pour l'Union européenne, créées en 1979 (devenues commissions des affaires européennes depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008), instruisent systématiquement tous les actes reçus. Le Parlement dispose d'un mois pour examiner les textes et émettre une éventuelle proposition de résolution.

Les apports du traité d'Amsterdam

La révision constitutionnelle de janvier 1999, préalable à la ratification du traité d'Amsterdam, a modifié le système d'information et de contrôle parlementaires sur trois points essentiels.

Premièrement, le Parlement peut désormais se prononcer sur les projets d'actes de l'Union européenne dans son ensemble, et non des seules Communautés européennes. Cette extension officialise une pratique antérieure de transmission de certains textes relevant du troisième pilier (justice et affaires intérieures) depuis 1995 et de la Convention de Schengen depuis 1996.

Deuxièmement, le Parlement peut se prononcer sur des textes n'ayant pas de caractère législatif, ce qui constitue une évolution juridique significative en officialisant une pratique de bienveillance gouvernementale à l'égard des demandes parlementaires.

Troisièmement, le protocole sur le rôle des parlements nationaux, annexé au traité d'Amsterdam et ayant la même valeur juridique que le traité, impose un délai de six semaines entre la transmission d'une proposition législative par la Commission et son inscription à l'ordre du jour du Conseil pour décision. Ce délai peut être opposé par le Parlement français en cas de non-respect, sauf procédure d'urgence motivée.

La réserve d'examen parlementaire

La circulaire du Premier ministre du 13 décembre 1999 consacre officiellement le principe de la réserve d'examen parlementaire. Ce mécanisme invite les ministres à s'opposer, dans la mesure du possible, à l'inscription à l'ordre du jour du Conseil d'une proposition sur laquelle le Parlement national n'aurait pas pu se prononcer. Le représentant français est appelé à s'abstenir, à voter contre, ou à ne pas prendre part au vote si une résolution vient à être examinée avant le terme du délai minimal de six semaines.

Cette consécration constitue un tournant dans la tradition constitutionnelle française. La réserve d'examen parlementaire, longtemps considérée comme inacceptable par les gouvernements successifs car contraire au monopole de l'exécutif en matière de négociation internationale, est désormais reconnue. Cette évolution traduit la prise de conscience que les politiques communautaires ne relèvent plus de la politique étrangère au sens classique et que les pratiques d'autres États membres, comme le Danemark (où le Folketing encadre étroitement le mandat de négociation du gouvernement) ou le Royaume-Uni (avec le scrutiny reserve du Parlement), peuvent inspirer le modèle français.

Les relations non conflictuelles entre gouvernement et Parlement

Malgré le renforcement des procédures de contrôle, les relations entre le gouvernement et les assemblées sur les questions européennes n'ont jamais pris un caractère frontal. Cette situation s'explique par deux raisons principales. D'une part, il est dans l'intérêt du gouvernement de connaître les positions des assemblées sur un texte qu'elles seront amenées à transposer par la suite en droit interne. D'autre part, le gouvernement peut stratégiquement invoquer une résolution parlementaire pour renforcer sa position de négociation au sein du Conseil.

À retenir

• L'article 88-4 de la Constitution organise l'information et le contrôle du Parlement français sur les projets d'actes européens, avec l'intervention du Conseil d'État pour qualifier leur nature législative ou réglementaire.
• Le traité d'Amsterdam a élargi le contrôle parlementaire aux actes de l'Union européenne dans son ensemble et aux textes non législatifs.
• Le protocole annexé au traité d'Amsterdam impose un délai de six semaines entre la proposition de la Commission et la décision du Conseil.
• La réserve d'examen parlementaire, consacrée par la circulaire du 13 décembre 1999, reconnaît au Parlement le droit de se prononcer avant toute décision au Conseil.
• Le traité de Lisbonne a encore renforcé le rôle des parlements nationaux avec le mécanisme de contrôle de subsidiarité (protocole n° 2).