Le contrôle parlementaire des affaires européennes en France : l'article 88-4 de la Constitution

Genèse et évolution de l'article 88-4

L'insertion du Parlement français dans le processus décisionnel européen est une conquête progressive. L'article 88-4 de la Constitution, introduit par la loi constitutionnelle du 25 juin 1992 préalable à la ratification du traité de Maastricht, a créé un mécanisme de transmission et d'examen parlementaire des projets d'actes communautaires. Ce dispositif répondait à un constat largement partagé : la construction européenne transférait des compétences législatives à l'échelon communautaire sans que les parlements nationaux disposent d'un droit de regard suffisant sur l'exercice de ces compétences, ce que la doctrine a qualifié de déficit démocratique.

Dans sa rédaction initiale, l'article 88-4 se limitait aux propositions d'actes communautaires comportant des dispositions de nature législative au sens de l'article 34 de la Constitution. La loi constitutionnelle n° 99-49 du 25 janvier 1999, adoptée préalablement à la ratification du traité d'Amsterdam, a élargi son champ d'application. Désormais, le Gouvernement soumet obligatoirement au Parlement les projets ou propositions d'actes des Communautés européennes et de l'Union européenne comportant des dispositions de nature législative, et dispose en outre de la faculté d'étendre cette transmission à tout autre projet, proposition ou document émanant d'une institution de l'Union.

La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a encore enrichi ce dispositif en ajoutant un article 88-6 permettant à chaque assemblée d'émettre un avis motivé sur la conformité d'un projet d'acte législatif européen au principe de subsidiarité, conformément au protocole n° 2 annexé au traité de Lisbonne.

Le mécanisme de la transmission parlementaire

La circulaire du Premier ministre du 13 décembre 1999 (JORF du 17 décembre 1999) a précisé les modalités pratiques d'application de l'article 88-4. Le Gouvernement doit transmettre les textes aux assemblées dès leur transmission au Conseil de l'Union européenne, ce qui suppose une réactivité importante de l'appareil administratif.

Concrètement, le SGCI (devenu SGAE) joue un rôle d'interface entre les institutions européennes et le Parlement. Il identifie les textes comportant des dispositions de nature législative, prépare les fiches d'impact et organise la transmission. Pour les textes relevant de la catégorie facultative, il propose au Premier ministre les documents qu'il estime utile de soumettre au Parlement.

Les assemblées examinent ces textes au sein de leurs commissions des affaires européennes, créées par la révision constitutionnelle de 2008 (article 88-4, alinéa 2, et article 88-6). Ces commissions, qui ont succédé aux anciennes délégations pour l'Union européenne, disposent d'un statut constitutionnel renforcé. Elles peuvent adopter des conclusions et proposer à leur assemblée l'adoption de résolutions européennes.

La portée des résolutions parlementaires

Les résolutions adoptées en application de l'article 88-4 ne lient pas juridiquement le Gouvernement, conformément au principe de séparation des pouvoirs et à la tradition constitutionnelle de la Ve République qui fait du Gouvernement le maître de la politique étrangère. Toutefois, la circulaire de 1999 et ses successeurs engagent le Gouvernement à prendre en compte ces résolutions dans la définition de sa position de négociation au Conseil.

En pratique, le Gouvernement est tenu d'informer les commissions des suites données aux résolutions. Ce dialogue interinstitutionnel contribue à la légitimité démocratique des positions françaises dans les négociations européennes. Le Conseil d'État a d'ailleurs souligné, dans son rapport public de 2007 consacré à l'administration française et l'Union européenne, l'importance de cette association du Parlement au processus décisionnel européen.

La dimension européenne du contrôle parlementaire

Le traité de Lisbonne a considérablement renforcé le rôle des parlements nationaux dans l'architecture institutionnelle européenne. Le protocole n° 1 sur le rôle des parlements nationaux impose un délai de huit semaines entre la transmission d'un projet d'acte législatif et son inscription à l'ordre du jour du Conseil, permettant aux parlements d'examiner les textes. Le protocole n° 2 sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité instaure un mécanisme d'alerte précoce (dit du carton jaune), par lequel un tiers des parlements nationaux peut contraindre la Commission à réexaminer sa proposition.

Ce mécanisme a été utilisé pour la première fois en mai 2012 à propos de la proposition de règlement dit Monti II sur le droit de grève dans le contexte du marché intérieur, conduisant la Commission à retirer sa proposition. Un second carton jaune a été déclenché en 2013 à propos de la proposition de règlement créant un parquet européen.

En France, l'article 88-7 de la Constitution, issu de la révision de 2008, permet à chaque assemblée de former un recours devant la CJUE contre un acte législatif européen pour violation du principe de subsidiarité, dans les conditions prévues par le protocole n° 2.

À retenir

• L'article 88-4 de la Constitution, introduit en 1992 et élargi en 1999 puis 2008, organise la transmission au Parlement des projets d'actes européens comportant des dispositions de nature législative.
• Les résolutions européennes adoptées par les assemblées ne lient pas le Gouvernement mais doivent être prises en compte dans la négociation.
• Les commissions des affaires européennes, dotées d'un statut constitutionnel depuis 2008, assurent le suivi des questions européennes au sein de chaque assemblée.
• Le traité de Lisbonne a renforcé le rôle des parlements nationaux par le mécanisme du carton jaune (contrôle de subsidiarité) et le droit de recours devant la CJUE.
• Le SGAE assure l'interface administrative entre les institutions européennes et le Parlement français dans ce processus.