Le contrôle de constitutionnalité des lois en France : origines, modalités et évolutions

Fondements historiques et théoriques du contrôle de constitutionnalité

Le contrôle de constitutionnalité constitue le mécanisme par lequel est assurée la conformité des normes juridiques inférieures aux principes et règles fixés par la Constitution, norme suprême de l'ordre juridique interne. Ce contrôle repose sur la théorie de la hiérarchie des normes, systématisée par Hans Kelsen au début du XXe siècle, selon laquelle chaque norme tire sa validité de sa conformité à la norme qui lui est supérieure.

Historiquement, la France a longtemps été hostile à tout contrôle juridictionnel de la loi, expression de la volonté générale selon la conception rousseauiste reprise par la Révolution française. Le légicentrisme, dominant sous les IIIe et IVe Républiques, faisait de la loi votée par le Parlement une norme souveraine et incontestable. Le Comité constitutionnel créé par la Constitution du 27 octobre 1946 ne disposait que de pouvoirs très limités et n'a rendu qu'un seul avis durant toute la IVe République.

C'est la Constitution du 4 octobre 1958 qui a véritablement instauré un contrôle de constitutionnalité effectif en créant le Conseil constitutionnel, institution sans précédent dans la tradition juridique française. Toutefois, l'intention initiale des constituants n'était pas tant de protéger les droits fondamentaux que de veiller au respect de la répartition des compétences entre le domaine de la loi (article 34) et celui du règlement (article 37), dans un contexte de rationalisation du parlementarisme.

Le Conseil constitutionnel : composition et statut

Le Conseil constitutionnel comprend neuf membres nommés pour un mandat de neuf ans, non renouvelable. Trois membres sont désignés par le Président de la République, trois par le président de l'Assemblée nationale et trois par le président du Sénat. Le renouvellement s'effectue par tiers tous les trois ans, ce qui garantit une certaine continuité institutionnelle. Le président du Conseil constitutionnel est nommé par le Président de la République parmi les membres et dispose d'une voix prépondérante en cas de partage.

Les anciens Présidents de la République sont membres de droit à vie, bien que cette disposition (article 56 alinéa 2 de la Constitution) soit régulièrement critiquée par la doctrine et fasse l'objet de propositions de suppression. Depuis l'entrée en vigueur de la QPC, cette présence est d'autant plus contestée que le Conseil statue désormais sur des questions touchant directement aux droits et libertés des justiciables.

La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a soumis les nominations présidentielles à un avis préalable des commissions parlementaires compétentes, celles-ci pouvant s'y opposer à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés (article 56 alinéa 1 modifié).

Le contrôle a priori : la saisine avant promulgation

Le contrôle a priori s'exerce entre le vote de la loi par le Parlement et sa promulgation par le Président de la République. Deux régimes coexistent.

Le premier concerne les saisines obligatoires. Les lois organiques, avant leur promulgation, et les règlements des assemblées parlementaires, avant leur mise en application, sont transmis d'office au Conseil constitutionnel conformément aux articles 46 et 61 alinéa 1 de la Constitution. Ce contrôle est systématique et ne dépend d'aucune initiative politique.

Le second régime concerne les saisines facultatives. L'article 61 alinéa 2 de la Constitution permet au Président de la République, au Premier ministre, au président de l'Assemblée nationale et au président du Sénat de déférer une loi ordinaire au Conseil. La révision constitutionnelle du 29 octobre 1974, adoptée à l'initiative du Président Valéry Giscard d'Estaing, a élargi cette saisine à soixante députés ou soixante sénateurs, transformant profondément le rôle du Conseil en ouvrant le contrôle à l'opposition parlementaire. Cette réforme a entraîné une augmentation considérable du nombre de saisines.

La procédure devant le Conseil est écrite, inquisitoriale et non contradictoire. Le Conseil statue dans un délai d'un mois, ramené à huit jours en cas d'urgence demandée par le Gouvernement. Ses décisions sont motivées.

Les effets des décisions dans le contrôle a priori

Lorsque le Conseil déclare une loi conforme à la Constitution, celle-ci peut être promulguée. La décision s'impose à toutes les autorités publiques ainsi qu'à toutes les juridictions (article 62 alinéa 3 de la Constitution), et la loi bénéficie alors d'une présomption de constitutionnalité.

Lorsque le Conseil déclare l'ensemble d'une loi contraire à la Constitution, le texte ne peut être promulgué. Si seules certaines dispositions sont censurées, le Président de la République peut promulguer la loi amputée des articles inconstitutionnels, à condition que ceux-ci soient séparables du reste du dispositif, c'est-à-dire que les dispositions restantes conservent un sens et une portée autonomes.

Le Conseil a également développé la technique des réserves d'interprétation, par laquelle il déclare une disposition conforme à la Constitution sous réserve qu'elle soit interprétée dans un sens déterminé. Ces réserves s'imposent à toutes les autorités chargées de l'application de la loi. Cette technique, apparue dès la décision du 30 janvier 1968, permet de concilier le respect de la volonté du législateur avec les exigences constitutionnelles.

L'élargissement du bloc de constitutionnalité

L'une des évolutions majeures du contrôle de constitutionnalité résulte de la décision fondatrice du 16 juillet 1971, Liberté d'association, par laquelle le Conseil constitutionnel a intégré le Préambule de la Constitution de 1958 dans les normes de référence du contrôle. Ce faisant, il a consacré la valeur constitutionnelle du Préambule de la Constitution de 1946, de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, ainsi que des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République.

Le bloc de constitutionnalité comprend désormais le texte même de la Constitution de 1958, le Préambule de 1946 et les principes qu'il énonce (principes particulièrement nécessaires à notre temps, principes fondamentaux reconnus par les lois de la République), la Déclaration de 1789, la Charte de l'environnement de 2004 (adossée au Préambule par la loi constitutionnelle du 1er mars 2005), ainsi que les principes et objectifs à valeur constitutionnelle dégagés par la jurisprudence du Conseil.

La question prioritaire de constitutionnalité (QPC)

L'innovation la plus significative en matière de contrôle de constitutionnalité est l'introduction de la question prioritaire de constitutionnalité par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, entrée en vigueur le 1er mars 2010 après l'adoption de la loi organique du 10 décembre 2009.

L'article 61-1 de la Constitution dispose que lorsqu'à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d'État ou de la Cour de cassation.

La QPC instaure un contrôle a posteriori et concret de la loi, complétant le contrôle a priori et abstrait préexistant. Elle permet à tout justiciable de contester la constitutionnalité d'une disposition législative déjà promulguée et en vigueur, ce qui constitue une rupture majeure avec la tradition française.

Le mécanisme fonctionne selon un système de double filtre. Le juge du fond (juridiction de première instance ou d'appel) vérifie trois conditions : la disposition contestée est applicable au litige, elle n'a pas déjà été déclarée conforme par le Conseil constitutionnel (sauf changement de circonstances), et la question n'est pas dépourvue de caractère sérieux. Si ces conditions sont remplies, la question est transmise au Conseil d'État ou à la Cour de cassation, qui vérifie les deux premières conditions et apprécie si la question est nouvelle ou présente un caractère sérieux, avant de la renvoyer le cas échéant au Conseil constitutionnel.

Le Conseil constitutionnel statue dans un délai de trois mois. La procédure est contradictoire et l'audience est publique, ce qui contraste avec le contrôle a priori. Lorsqu'une disposition est déclarée inconstitutionnelle, elle est en principe abrogée à compter de la publication de la décision, mais le Conseil peut reporter les effets de l'abrogation dans le temps afin de laisser au législateur le soin de combler le vide juridique.

Depuis son entrée en vigueur, la QPC a profondément renouvelé le contentieux constitutionnel français. Le Conseil constitutionnel a rendu plusieurs centaines de décisions QPC, touchant des domaines aussi variés que la garde à vue (décision n° 2010-14/22 QPC du 30 juillet 2010), la cristallisation des pensions des anciens combattants (décision n° 2010-1 QPC du 28 mai 2010, première QPC rendue), ou encore l'hospitalisation sans consentement.

Contrôle de constitutionnalité et normes européennes

Le contrôle de constitutionnalité s'inscrit aujourd'hui dans un environnement normatif complexe marqué par l'influence croissante du droit européen. Le Conseil constitutionnel a posé un principe fondamental dans sa décision du 15 janvier 1975, IVG : il n'entre pas dans sa compétence de contrôler la conformité des lois aux traités internationaux, ce contrôle relevant des juridictions ordinaires au titre de l'article 55 de la Constitution (contrôle de conventionnalité). Le Conseil d'État (CE, Ass., 20 octobre 1989, Nicolo) et la Cour de cassation (Cass., ch. mixte, 24 mai 1975, Société des cafés Jacques Vabre) assurent ce contrôle de conventionnalité.

Toutefois, le dialogue entre le Conseil constitutionnel, la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) et la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) s'est intensifié. Le Conseil constitutionnel a reconnu l'exigence constitutionnelle de transposition des directives européennes (décision du 10 juin 2004, Loi pour la confiance dans l'économie numérique), tout en réservant le cas où la transposition heurterait un principe inhérent à l'identité constitutionnelle de la France. Cette notion d'identité constitutionnelle constitue la limite que le Conseil oppose à la primauté du droit de l'Union européenne.

La coexistence du contrôle de constitutionnalité et du contrôle de conventionnalité crée une situation de pluralisme juridictionnel qui peut conduire à des tensions. Une disposition législative déclarée conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel peut néanmoins être écartée par un juge ordinaire pour incompatibilité avec la Convention européenne des droits de l'homme ou le droit de l'Union européenne.

À retenir

• Le Conseil constitutionnel, créé par la Constitution de 1958, exerce le contrôle de constitutionnalité des lois en France. L'ouverture de la saisine à 60 parlementaires en 1974 et la décision Liberté d'association de 1971 ont transformé son rôle en véritable gardien des droits fondamentaux.
• Le contrôle a priori (avant promulgation) est obligatoire pour les lois organiques et les règlements des assemblées, facultatif pour les lois ordinaires. Les décisions ont l'autorité absolue de la chose jugée.
• La QPC, entrée en vigueur le 1er mars 2010, permet à tout justiciable de contester la constitutionnalité d'une loi déjà en vigueur. Elle a instauré un contrôle a posteriori, concret et contradictoire, renouvelant profondément le contentieux constitutionnel.
• Le bloc de constitutionnalité comprend la Constitution de 1958, la DDHC de 1789, le Préambule de 1946, la Charte de l'environnement de 2004, ainsi que les principes dégagés par la jurisprudence du Conseil.
• Le contrôle de constitutionnalité coexiste avec le contrôle de conventionnalité exercé par les juridictions ordinaires, dans un contexte de dialogue des juges avec la CJUE et la CEDH.