Le contrôle de constitutionnalité des lois en France : mécanismes et évolutions

Les fondements du contrôle de constitutionnalité

Le contrôle de constitutionnalité constitue le mécanisme par lequel une autorité vérifie la conformité des normes juridiques à la Constitution. Deux grands modèles se sont historiquement développés. Le modèle américain, issu de la célèbre décision Marbury v. Madison de 1803 rendue par la Cour suprême des États-Unis, repose sur un contrôle diffus, exercé par tout juge, à l'occasion d'un litige concret (par voie d'exception), avec un effet limité aux parties en cause. Le modèle européen, théorisé par Hans Kelsen dans les années 1920 et mis en œuvre pour la première fois en Autriche avec la Constitution de 1920, confie le contrôle à une juridiction spécialisée qui statue par voie d'action, avec une portée erga omnes.

La France a longtemps résisté à l'idée même d'un contrôle juridictionnel de la loi, en raison du légicentrisme hérité de la Révolution française et de la pensée de Rousseau selon laquelle la loi, expression de la volonté générale, ne saurait être soumise au contrôle d'un juge. La Constitution de la Ve République, promulguée le 4 octobre 1958, a rompu avec cette tradition en instituant le Conseil constitutionnel, mais celui-ci n'avait initialement qu'une mission limitée : veiller au respect de la répartition des compétences entre le domaine de la loi (article 34) et le domaine du règlement (article 37).

La révolution de 1971 et l'extension du bloc de constitutionnalité

La décision du 16 juillet 1971 relative à la liberté d'association (Cons. const., 16 juill. 1971, n° 71-44 DC) a profondément transformé la portée du contrôle exercé par le Conseil constitutionnel. En se référant au Préambule de la Constitution de 1958, qui renvoie lui-même à la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et au Préambule de la Constitution de 1946, le Conseil a considérablement élargi les normes de référence de son contrôle.

Le bloc de constitutionnalité désigne l'ensemble des normes à valeur constitutionnelle auxquelles le Conseil confronte les lois qui lui sont soumises. Il comprend le texte même de la Constitution de 1958, la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, le Préambule de la Constitution de 1946 avec ses principes politiques, économiques et sociaux « particulièrement nécessaires à notre temps », les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République (PFRLR) dégagés par la jurisprudence du Conseil, ainsi que la Charte de l'environnement de 2004, adossée à la Constitution par la loi constitutionnelle du 1er mars 2005. Le Conseil a également dégagé des objectifs de valeur constitutionnelle, tels que la sauvegarde de l'ordre public, le pluralisme des médias (Cons. const., 18 sept. 1986, n° 86-217 DC) ou l'accessibilité et l'intelligibilité de la loi (Cons. const., 16 déc. 1999, n° 99-421 DC).

L'ouverture de la saisine en 1974

La révision constitutionnelle du 29 octobre 1974, adoptée à l'initiative du président Valéry Giscard d'Estaing, a étendu le droit de saisine du Conseil constitutionnel à 60 députés ou 60 sénateurs. Cette réforme a transformé le Conseil d'un organe essentiellement régulateur des rapports entre pouvoirs en un véritable gardien des droits fondamentaux. En permettant à l'opposition parlementaire de contester la constitutionnalité des lois votées par la majorité, elle a donné une dimension pleinement juridictionnelle au contrôle exercé.

Avant cette réforme, seuls le Président de la République, le Premier ministre, le président de l'Assemblée nationale et le président du Sénat pouvaient saisir le Conseil. Le nombre de saisines était donc très faible. Après 1974, l'activité du Conseil a considérablement augmenté, faisant de lui un acteur central du processus législatif.

Le contrôle a priori : obligatoire et facultatif

Le contrôle obligatoire, prévu par l'article 61 alinéa 1er de la Constitution, s'applique aux lois organiques avant leur promulgation et aux règlements des assemblées parlementaires avant leur mise en application. Ce contrôle est systématique et ne nécessite aucune saisine particulière. Le Conseil doit se prononcer dans un délai d'un mois, réduit à huit jours en cas d'urgence à la demande du Gouvernement. La conformité des règlements des assemblées s'apprécie non seulement au regard de la Constitution et du bloc de constitutionnalité, mais également au regard des lois organiques prévues par la Constitution et des mesures législatives prises pour son application.

Le contrôle facultatif, prévu par l'article 61 alinéa 2, concerne les lois ordinaires. Il est déclenché par la saisine du Président de la République, du Premier ministre, du président de l'une ou l'autre assemblée, ou de 60 députés ou 60 sénateurs. Cette saisine doit intervenir pendant le délai de promulgation, soit dans les quinze jours suivant la transmission de la loi au Gouvernement. Elle suspend la promulgation du texte. Le Conseil constitutionnel s'est déclaré incompétent pour contrôler les lois adoptées par voie de référendum, considérant qu'elles constituent l'expression directe de la souveraineté nationale (Cons. const., 6 nov. 1962, n° 62-20 DC).

Lorsqu'il examine une loi ordinaire dans le cadre d'une saisine, le Conseil peut se saisir d'office de dispositions qui n'ont pas été contestées par les requérants. Il peut rendre quatre types de décisions : conformité totale, conformité sous réserve d'interprétation, non-conformité partielle (la loi est promulguée amputée des dispositions censurées, à condition qu'elles soient séparables du reste du texte) ou non-conformité totale (la loi ne peut être promulguée et la procédure législative doit être reprise).

Les réserves d'interprétation

Le Conseil constitutionnel a développé une technique originale, les réserves d'interprétation, qui lui permet de déclarer une disposition conforme à la Constitution tout en précisant le sens dans lequel elle doit être comprise ou appliquée. Trois catégories se distinguent. La réserve neutralisante prive d'effet une interprétation de la loi qui serait contraire à la Constitution. La réserve constructive ajoute à la loi un élément que le législateur n'avait pas explicitement prévu mais qui est nécessaire à sa constitutionnalité. La réserve directive précise les modalités d'application que les autorités doivent respecter pour que la loi demeure conforme à la Constitution. Ces réserves s'imposent à toutes les autorités administratives et juridictionnelles au même titre que le dispositif de la décision.

La question prioritaire de constitutionnalité (QPC)

La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 (n° 2008-724) a introduit l'article 61-1 dans la Constitution, créant un mécanisme de contrôle a posteriori par voie d'exception. La loi organique du 10 décembre 2009 (n° 2009-1523) en a précisé les modalités d'application, et la QPC est entrée en vigueur le 1er mars 2010.

Tout justiciable peut, à l'occasion d'une instance devant une juridiction administrative ou judiciaire, soutenir qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit. La juridiction saisie procède à un premier examen et transmet la question à la juridiction suprême de son ordre (Conseil d'État ou Cour de cassation) si trois conditions sont réunies : la disposition est applicable au litige, elle n'a pas déjà été déclarée conforme par le Conseil constitutionnel (sauf changement de circonstances), et la question n'est pas dépourvue de caractère sérieux.

Le Conseil d'État ou la Cour de cassation exercent un second filtre dans un délai de trois mois. Ils vérifient les mêmes conditions, en y ajoutant le critère de nouveauté de la question. Si la juridiction suprême ne statue pas dans le délai de trois mois, la question est automatiquement transmise au Conseil constitutionnel. Celui-ci dispose alors de trois mois pour rendre sa décision.

Le champ du contrôle par voie de QPC est plus restreint que celui du contrôle a priori : le Conseil n'examine la disposition contestée qu'au regard des droits et libertés constitutionnellement garantis, à l'exclusion des règles de procédure législative ou de compétence. En outre, le Conseil refuse de contrôler les dispositions introduites par une ordonnance non ratifiée (qui conservent un caractère réglementaire) ainsi que les dispositions adoptées par référendum.

Si la disposition est jugée inconstitutionnelle, elle est abrogée (et non annulée rétroactivement). L'article 62 alinéa 2 de la Constitution confère au Conseil le pouvoir de moduler dans le temps les effets de cette abrogation, en fixant une date d'effet différé et en déterminant les conditions dans lesquelles les situations antérieures peuvent être remises en cause. La QPC a connu un succès considérable, avec notamment la décision emblématique sur la garde à vue (Cons. const., 30 juill. 2010, n° 2010-14/22 QPC) qui a conduit à une refonte profonde du régime de la garde à vue.

Le contrôle des engagements internationaux et autres contrôles spécifiques

L'article 54 de la Constitution organise le contrôle de constitutionnalité des traités et engagements internationaux avant leur ratification. La saisine obéit aux mêmes règles que pour le contrôle a priori des lois. Si le Conseil constate une incompatibilité entre un engagement international et la Constitution, la ratification ne peut intervenir qu'après une révision constitutionnelle préalable. Ce mécanisme a été mis en œuvre à quatre reprises de manière notable : pour le traité de Maastricht (Cons. const., 9 avr. 1992, n° 92-308 DC), le traité d'Amsterdam (Cons. const., 31 déc. 1997, n° 97-394 DC), le statut de la Cour pénale internationale (Cons. const., 22 janv. 1999, n° 98-408 DC) et le traité de Lisbonne (Cons. const., 20 déc. 2007, n° 2007-560 DC). Chacune de ces décisions a entraîné une révision de la Constitution.

Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, l'article 11 alinéa 3 prévoit la possibilité d'un référendum d'initiative partagée. La loi organique du 6 décembre 2013 (n° 2013-1114) précise que la proposition de loi, présentée par au moins un cinquième des membres du Parlement et soutenue par un dixième des électeurs inscrits, doit être soumise au contrôle du Conseil constitutionnel avant le recueil des soutiens.

Enfin, le Conseil exerce un contrôle sur les lois du pays de Nouvelle-Calédonie, conformément aux dispositions organiques issues des accords de Nouméa du 5 mai 1998, et contrôle systématiquement les lois organiques relatives aux collectivités d'outre-mer à statut particulier.

L'autorité des décisions et la question du « gouvernement des juges »

L'article 62 de la Constitution confère aux décisions du Conseil constitutionnel l'autorité de la chose jugée. Elles ne sont susceptibles d'aucun recours et s'imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles. Cette autorité s'attache non seulement au dispositif de la décision mais également à ses motifs, ce qui inclut les réserves d'interprétation.

La question du gouvernement des juges a été soulevée à plusieurs reprises dans le débat doctrinal et politique. Certains auteurs ont reproché au Conseil constitutionnel de développer, depuis 1971, une interprétation parfois extensive des principes contenus dans des textes anciens comme la Déclaration de 1789. Cette critique doit toutefois être relativisée. D'une part, le pouvoir constituant dérivé conserve toujours la possibilité de surmonter une décision du Conseil par une révision de la Constitution, ce qui a effectivement été fait à plusieurs reprises. D'autre part, la légitimité du contrôle s'est renforcée avec l'ouverture de la saisine en 1974 puis l'introduction de la QPC en 2008, qui ont ancré le Conseil dans un rôle de protecteur des droits fondamentaux reconnu par l'ensemble des acteurs institutionnels.

Le contrôle de constitutionnalité face au droit européen

La question de l'articulation entre le contrôle de constitutionnalité et le contrôle de conventionnalité constitue un enjeu majeur du droit public contemporain. Le Conseil constitutionnel a refusé d'exercer un contrôle de la conformité des lois aux traités internationaux dans le cadre de l'article 61 (Cons. const., 15 janv. 1975, n° 74-54 DC, IVG), renvoyant cette tâche aux juridictions ordinaires, conformément à l'article 55 de la Constitution. Ce sont le Conseil d'État (CE, Ass., 20 oct. 1989, Nicolo) et la Cour de cassation (Cass., ch. mixte, 24 mai 1975, Société des cafés Jacques Vabre) qui exercent ce contrôle.

Toutefois, le Conseil constitutionnel a progressivement pris en compte l'ordre juridique européen. Dans sa décision du 10 juin 2004 (Cons. const., n° 2004-496 DC), il a reconnu que la transposition des directives communautaires constitue une exigence constitutionnelle découlant de l'article 88-1 de la Constitution, sauf disposition expresse contraire de la Constitution. La décision du 30 novembre 2006 (Cons. const., n° 2006-543 DC) a confirmé cette jurisprudence en affirmant que le Conseil doit veiller à ce qu'une loi de transposition respecte cette exigence. Néanmoins, le Conseil se refuse à contrôler la conformité d'une loi au droit de l'Union européenne en tant que telle, maintenant la distinction entre contrôle de constitutionnalité et contrôle de conventionnalité.

La montée en puissance de la Cour européenne des droits de l'homme et de la Cour de justice de l'Union européenne, dont les jurisprudences interviennent dans des domaines qui relevaient traditionnellement des seules juridictions nationales, pose la question de la place de la Constitution dans la hiérarchie des normes au sein d'un ordre juridique de plus en plus intégré.

À retenir

Le contrôle de constitutionnalité en France est devenu un système mixte combinant contrôle a priori (avant promulgation) et contrôle a posteriori (QPC depuis 2010), exercé par une juridiction spécialisée, le Conseil constitutionnel.
La décision du 16 juillet 1971 et la révision de 1974 ont transformé le Conseil constitutionnel en véritable gardien des droits fondamentaux en élargissant le bloc de constitutionnalité et la saisine.
La QPC permet à tout justiciable de contester la constitutionnalité d'une disposition législative au regard des droits et libertés garantis, après un double filtrage par les juridictions.
Les décisions du Conseil s'imposent à toutes les autorités (article 62) et peuvent prendre la forme de réserves d'interprétation (neutralisantes, constructives ou directives).
Le Conseil constitutionnel maintient la distinction entre contrôle de constitutionnalité et contrôle de conventionnalité, tout en intégrant progressivement l'exigence de transposition du droit de l'Union européenne.