Le Conseil supérieur de la magistrature, gardien de l'indépendance judiciaire

Origines et fondements constitutionnels

Le Conseil supérieur de la magistrature (CSM) trouve ses racines dans la Constitution de la IVe République du 27 octobre 1946, qui créa pour la première fois un organe constitutionnel chargé de garantir l'indépendance de la magistrature. La Constitution du 4 octobre 1958 a repris cette institution à l'article 64, en confiant au Président de la République le rôle de garant de l'indépendance de l'autorité judiciaire, assisté par le CSM. L'article 65 de la Constitution en fixe la composition et les attributions.

Le CSM a connu plusieurs réformes majeures. La loi constitutionnelle du 27 juillet 1993 a profondément modifié sa composition pour renforcer son indépendance vis-à-vis du pouvoir exécutif, en introduisant des personnalités extérieures et en réduisant l'influence présidentielle. La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a constitué une étape décisive : elle a mis fin à la présidence du CSM par le Président de la République, confié la présidence de la formation compétente à l'égard des magistrats du siège au premier président de la Cour de cassation et celle de la formation compétente à l'égard des magistrats du parquet au procureur général près la Cour de cassation. Elle a également ouvert la saisine du CSM aux justiciables en matière disciplinaire. La loi organique du 22 juillet 2010 a précisé les modalités d'application de cette réforme.

Composition du CSM

Le CSM comprend trois formations : la formation compétente à l'égard des magistrats du siège, la formation compétente à l'égard des magistrats du parquet et la formation plénière.

La formation siège est composée de quinze membres : le premier président de la Cour de cassation qui la préside, cinq magistrats du siège, un magistrat du parquet, un conseiller d'État désigné par le Conseil d'État, un avocat et six personnalités qualifiées n'appartenant ni au Parlement, ni à l'ordre judiciaire, ni à l'ordre administratif. Ces six personnalités sont désignées respectivement par le Président de la République, le président de l'Assemblée nationale et le président du Sénat (deux chacun).

La formation parquet est composée selon une logique symétrique : quinze membres avec le procureur général près la Cour de cassation comme président, cinq magistrats du parquet, un magistrat du siège, et les mêmes membres non magistrats que la formation siège.

La formation plénière réunit huit des magistrats membres des deux formations, le conseiller d'État, l'avocat et les six personnalités qualifiées. Elle est présidée par le premier président de la Cour de cassation, le procureur général près la Cour de cassation en étant le vice-président. Cette formation se prononce sur les questions relatives à la déontologie des magistrats et sur toute question que lui soumet le garde des Sceaux concernant le fonctionnement de la justice.

Le rôle du CSM dans la nomination des magistrats

La fonction première du CSM est de participer au processus de nomination des magistrats, selon des modalités distinctes pour le siège et le parquet, ce qui reflète la dualité du corps judiciaire français.

Pour les magistrats du siège, le CSM exerce un véritable pouvoir de proposition pour les postes les plus élevés : les magistrats du siège de la Cour de cassation, les premiers présidents de cours d'appel et les présidents de tribunaux judiciaires. Cette compétence de proposition constitue une garantie fondamentale d'indépendance, le Président de la République étant lié par ces propositions.

Pour les autres magistrats du siège, le CSM émet un avis conforme sur les propositions du garde des Sceaux. Le terme « conforme » signifie que la nomination ne peut intervenir sans l'accord du CSM. En pratique, un avis non conforme fait obstacle à la nomination envisagée, ce qui confère au CSM un droit de veto effectif.

Pour les magistrats du parquet, le régime est sensiblement différent. Le CSM émet un avis simple (favorable ou défavorable) sur les propositions de nomination. Cet avis ne lie pas le Président de la République, qui peut procéder à la nomination malgré un avis défavorable. Toutefois, depuis 2008, une pratique constante veut que le gouvernement suive les avis du CSM, même pour les magistrats du parquet. Le Conseil constitutionnel a rappelé dans sa décision du 19 juillet 2010 (n° 2010-611 DC) que le principe d'indépendance de l'autorité judiciaire s'applique aux magistrats du parquet comme à ceux du siège.

Cette différence de régime entre siège et parquet alimente un débat récurrent sur l'alignement des garanties statutaires des parquetiers sur celles des magistrats du siège. La Cour européenne des droits de l'homme, dans l'arrêt Moulin c. France du 23 novembre 2010, a considéré que le ministère public français ne présentait pas les garanties suffisantes d'indépendance vis-à-vis de l'exécutif pour être qualifié d'« autorité judiciaire » au sens de l'article 5 § 3 de la Convention.

La fonction disciplinaire du CSM

Le CSM exerce une compétence disciplinaire à l'égard des magistrats, selon deux formations distinctes.

Pour les magistrats du siège, la formation disciplinaire statue comme juridiction, ce qui signifie que ses décisions s'imposent avec l'autorité de la chose jugée. Elles sont susceptibles de recours devant le Conseil d'État (CE, Ass., 12 juillet 1969, L'Étang). La saisine peut émaner du garde des Sceaux, des premiers présidents de cours d'appel ou, depuis la réforme de 2008, de tout justiciable qui estime qu'un magistrat du siège a manqué à ses devoirs dans le cadre d'une procédure le concernant. Cette ouverture aux justiciables a constitué une innovation majeure, même si elle est soumise à un filtrage par une commission d'admission des requêtes.

Pour les magistrats du parquet, la formation disciplinaire ne rend que des avis, la décision finale revenant au garde des Sceaux (ministre de la Justice). Cette asymétrie est régulièrement critiquée par la doctrine et par les magistrats eux-mêmes, qui y voient une atteinte au principe d'indépendance.

Les sanctions disciplinaires applicables aux magistrats sont définies par l'ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature. Elles vont du blâme à la révocation, en passant par le retrait de certaines fonctions, le déplacement d'office ou la mise à la retraite d'office.

Le principe d'inamovibilité des magistrats du siège

L'article 64 alinéa 4 de la Constitution consacre le principe selon lequel les magistrats du siège sont inamovibles. Ce principe signifie qu'un magistrat du siège ne peut recevoir une affectation nouvelle, même en avancement, sans son consentement. Il constitue l'une des garanties essentielles de l'indépendance juridictionnelle.

Le Conseil constitutionnel a rattaché ce principe au bloc de constitutionnalité et l'a érigé en condition nécessaire de l'indépendance de l'autorité judiciaire (CC, décision n° 67-31 DC du 26 janvier 1967). L'inamovibilité ne bénéficie pas aux magistrats du parquet, qui sont soumis au principe hiérarchique et relèvent de la subordination au garde des Sceaux, tout en bénéficiant d'une liberté de parole à l'audience (« la plume est serve, la parole est libre »).

Perspectives et débats contemporains

Le statut du CSM et ses attributions font l'objet de projets de réforme récurrents. La question centrale demeure l'alignement du statut des magistrats du parquet sur celui des magistrats du siège, en particulier l'exigence d'un avis conforme du CSM pour les nominations au parquet. Plusieurs projets de loi constitutionnelle ont été déposés en ce sens, sans aboutir à ce jour.

Le Conseil de l'Europe, par l'intermédiaire de la Commission de Venise et du Conseil consultatif de juges européens (CCJE), recommande régulièrement que les conseils de justice bénéficient d'une composition majoritairement judiciaire et de pouvoirs décisionnels en matière de nomination et de discipline. La France se conforme partiellement à ces standards, la composition du CSM étant désormais mixte avec une majorité de non-magistrats depuis 2008, ce qui constitue un choix inverse à la recommandation européenne, mais justifié par le souci d'éviter le corporatisme.

À retenir

• Le CSM assiste le Président de la République dans sa mission de garant de l'indépendance de l'autorité judiciaire (articles 64 et 65 de la Constitution).
• Depuis la réforme constitutionnelle de 2008, le CSM n'est plus présidé par le Président de la République mais par les chefs de la Cour de cassation.
• Le CSM dispose d'un pouvoir de proposition pour les plus hauts magistrats du siège et d'un avis conforme pour les autres magistrats du siège, mais seulement d'un avis simple pour les magistrats du parquet.
• Il exerce une fonction disciplinaire : en tant que juridiction pour le siège, en tant qu'instance consultative pour le parquet.
• L'inamovibilité des magistrats du siège (article 64 al. 4) est une garantie constitutionnelle fondamentale qui ne s'applique pas aux magistrats du parquet.