Le Conseil européen : genèse et nature juridique d'une institution atypique

Le Conseil européen occupe une place singulière dans l'architecture institutionnelle de l'Union européenne. Né d'une pratique intergouvernementale, il s'est progressivement imposé comme l'organe d'impulsion politique suprême, avant d'être pleinement reconnu comme institution par le traité de Lisbonne en 2007.

Les origines intergouvernementales

L'idée de réunir régulièrement les chefs d'État et de gouvernement des pays européens s'inscrit dans le débat fondateur entre partisans d'une Europe fédérale et défenseurs d'une coopération intergouvernementale. Les plans Fouchet de 1961 et 1962, inspirés par la vision gaullienne, proposaient de faire d'une assemblée des dirigeants nationaux l'organe décisionnel central de la construction européenne, reléguant les institutions communautaires issues du traité de Rome de 1957 à un rôle secondaire. Ces plans furent rejetés par les États favorables à la méthode communautaire, en particulier la Belgique et les Pays-Bas, qui y voyaient une menace pour le rôle supranational de la Commission.

C'est en décembre 1974, à l'initiative du président français Valéry Giscard d'Estaing et du chancelier allemand Helmut Schmidt, que les sommets européens furent institutionnalisés sous le nom de Conseil européen. Cette création répondait à un besoin pratique : les dossiers les plus sensibles nécessitaient un arbitrage au plus haut niveau politique, que le Conseil des ministres ne parvenait pas toujours à assurer.

Une qualification juridique longtemps incertaine

La nature juridique du Conseil européen a longtemps posé difficulté. Lors de sa création en 1974, les chefs d'État et de gouvernement ont voulu en faire simultanément une instance de coopération intergouvernementale, notamment en matière de politique étrangère, et une formation suprême du Conseil des Communautés. La déclaration solennelle de Stuttgart de juin 1983 a confirmé que « lorsque le Conseil européen agit dans les matières communautaires, il le fait en tant que Conseil au sens des traités », ce qui impliquait théoriquement la possibilité de voter à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission. Dans la pratique, le Conseil européen a toujours fonctionné sur la base du consensus, sans recourir à des votes formels.

Le traité de Maastricht (1992) a franchi une étape décisive en attribuant au Conseil européen des compétences nettement définies dans la partie communautaire du traité. Les Pays-Bas, soutenus par plusieurs petits États, se montrèrent longtemps réticents à cette reconnaissance, craignant que le Conseil européen n'affaiblisse le rôle de la Commission, perçue comme protectrice des intérêts des petits États.

Le traité de Lisbonne (2007, entré en vigueur le 1er décembre 2009) a définitivement tranché le débat en érigeant le Conseil européen au rang d'institution de l'Union au sens de l'article 13 TUE, aux côtés du Parlement européen, du Conseil, de la Commission, de la Cour de justice, de la Banque centrale européenne et de la Cour des comptes. Cette institutionnalisation a entraîné la soumission de certains de ses actes au contrôle juridictionnel de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE, 16 novembre 2011, Bank Privatbank c. Conseil, aff. T-320/09).

Les compétences attribuées par les traités successifs

L'article 4 TUE, issu du traité de Maastricht, dispose que le Conseil européen « donne à l'Union les impulsions nécessaires à son développement et en définit les orientations politiques générales ». Cette mission d'impulsion et d'orientation couvre l'ensemble des activités de l'Union, tant communautaires qu'intergouvernementales.

Le traité d'Amsterdam (1997) a ajouté la compétence de constater l'existence d'une violation grave des droits fondamentaux par un État membre (article 7 TUE), pouvant conduire à la suspension de certains droits de cet État, y compris son droit de vote au Conseil. Ce mécanisme, renforcé par le traité de Nice (2001) qui y a ajouté une phase préventive, a été activé pour la première fois à l'encontre de la Pologne en décembre 2017 par la Commission européenne.

Le traité prévoit également un mécanisme de renvoi au Conseil européen lorsqu'un État membre invoque des raisons de politique nationale importante pour s'opposer à une décision devant être prise à l'unanimité en matière de politique étrangère et de sécurité commune (PESC). Ce mécanisme dit du « frein d'urgence » illustre la persistance de la logique intergouvernementale dans certains domaines.

À retenir

• Le Conseil européen, créé en 1974 par Giscard d'Estaing et Schmidt, est devenu une institution de l'Union à part entière avec le traité de Lisbonne (2009).
• Sa nature juridique, longtemps ambiguë entre organe intergouvernemental et formation du Conseil, a été clarifiée par les traités successifs.
• L'article 4 TUE lui confie la mission de donner les impulsions nécessaires au développement de l'Union et d'en définir les orientations politiques générales.
• Le Conseil européen fonctionne par consensus et non par vote formel, ce qui le distingue du Conseil de l'Union européenne.
• L'article 7 TUE lui confère le pouvoir de constater une violation grave des droits fondamentaux par un État membre.