Le Conseil d'État, juge suprême de l'ordre administratif

La fonction juridictionnelle du Conseil d'État s'est construite progressivement depuis la Constitution de l'an VIII (1799), passant d'un système de justice retenue à celui de justice déléguée. Cette évolution, jalonnée de grandes décisions, a fait du Conseil d'État le sommet de l'ordre juridictionnel administratif.

De la justice retenue à la justice déléguée

À l'origine, le Conseil d'État créé par la Constitution du 22 frimaire an VIII ne disposait pas de section du contentieux. Un décret du 11 juin 1806 institua une Commission du contentieux, mais le système restait celui de la justice retenue : le Conseil d'État ne faisait que proposer des solutions au chef de l'État, qui rendait lui-même la décision. La loi du 24 mai 1872 portant réorganisation du Conseil d'État opéra une rupture fondamentale en instaurant le régime de la justice déléguée. Désormais, aux termes de son article 9, le Conseil d'État "statue souverainement sur les recours en matière contentieuse administrative, et sur les demandes d'annulations pour excès de pouvoir formées contre les actes des diverses autorités administratives".

L'année suivante, le célèbre arrêt Blanco du Tribunal des conflits (TC, 8 février 1873) posa le principe de l'autonomie du droit administratif en écartant l'application du droit civil aux litiges impliquant les services publics. Cette décision fondatrice consacra l'existence d'un droit "spécial" applicable à l'administration.

Pendant plusieurs décennies, la théorie du ministre-juge continua néanmoins de s'appliquer : le ministre était considéré comme juge de droit commun en premier ressort des litiges administratifs. C'est par l'arrêt Cadot (CE, 13 décembre 1889) que le Conseil d'État mit fin à cette théorie en se reconnaissant une compétence de droit commun pour connaître de tout litige administratif, dès lors qu'aucun texte n'attribuait expressément cette compétence à une autre juridiction.

La triple compétence juridictionnelle

Le Conseil d'État exerce aujourd'hui une triple compétence juridictionnelle. En tant que juge de cassation, il connaît des pourvois formés contre les arrêts des cours administratives d'appel, créées par la loi n°87-1127 du 31 décembre 1987, contre les décisions des juridictions administratives spécialisées, et depuis le décret n°2003-543 du 24 juin 2003, contre certains jugements rendus en premier et dernier ressort par les tribunaux administratifs. Cette compétence de cassation représente plus de 70 % de son activité contentieuse et lui permet d'assurer l'unité de la jurisprudence administrative sur l'ensemble du territoire national.

En tant que juge d'appel, le Conseil d'État conserve une compétence résiduelle, principalement en matière d'élections municipales et départementales, pour connaître des appels formés contre les jugements des tribunaux administratifs.

Enfin, en tant que juge de premier et dernier ressort, il statue directement sur les recours formés contre les décrets, les actes réglementaires des ministres, ainsi que sur le contentieux des élections régionales et européennes. Le président de la section du contentieux et les conseillers d'État désignés à cet effet exercent également les fonctions de juges des référés.

L'organisation de la section du contentieux

La section du contentieux, héritière de la Commission du contentieux de 1806, est organisée en chambres (dénomination adoptée en janvier 2016, en remplacement de l'ancien terme "sous-sections" utilisé jusqu'au 31 décembre 2015). Chaque chambre est spécialisée dans un domaine : fiscalité, urbanisme, fonction publique, travaux publics, entre autres.

Les formations de jugement se déclinent en quatre niveaux de solennité croissante. La chambre seule traite les affaires courantes. Les chambres réunies permettent d'éviter les divergences de jurisprudence en associant deux chambres à l'examen d'une même affaire. La section du contentieux est saisie des affaires présentant une importance ou une difficulté particulière, ou dont la solution remettrait en cause une jurisprudence établie. Enfin, l'assemblée du contentieux, formation la plus solennelle présidée par le vice-président, réunit les principaux membres de la section du contentieux et les présidents des sections administratives. Ses décisions comptent parmi les "grands arrêts" de la jurisprudence administrative.

Face à l'augmentation du contentieux, deux postes de président adjoint de la section du contentieux ont été créés. Ces présidents adjoints assurent la suppléance du vice-président et représentent le Conseil d'État au sein du Tribunal des conflits, juridiction paritaire chargée de régler les conflits d'attribution entre les ordres judiciaire et administratif, conformément à l'article 25 de la loi du 24 mai 1872.

Les voies de recours et le barreau spécialisé

Les décisions rendues par le Conseil d'État au contentieux sont souveraines et ne sont susceptibles d'aucun recours ordinaire. Seules des voies de recours exceptionnelles demeurent ouvertes : le recours en révision et le recours en rectification d'erreur matérielle. Le Conseil d'État reste néanmoins soumis aux décisions du Tribunal des conflits en matière de répartition des compétences entre les deux ordres de juridiction.

La représentation devant le Conseil d'État est assurée par les avocats aux Conseils, officiers ministériels titulaires d'une charge, qui exercent également devant la Cour de cassation. Ce barreau spécialisé, l'Ordre des avocats au Conseil d'État et à la Cour de cassation, est distinct des barreaux rattachés aux tribunaux judiciaires.

À retenir

• La loi du 24 mai 1872 a instauré la justice déléguée, permettant au Conseil d'État de statuer souverainement sur le contentieux administratif.
• L'arrêt Cadot (CE, 1889) a consacré la compétence de droit commun du Conseil d'État en abandonnant la théorie du ministre-juge.
• Le Conseil d'État est principalement juge de cassation (plus de 70 % de son activité), mais aussi juge d'appel et juge de premier et dernier ressort.
• Les quatre formations de jugement (chambre, chambres réunies, section, assemblée du contentieux) correspondent à des niveaux croissants de solennité.
• Les décisions du Conseil d'État sont souveraines et insusceptibles de recours, sauf voies exceptionnelles.