Le Conseil constitutionnel : genèse et affirmation d'une juridiction constitutionnelle

Une tradition française hostile au contrôle de constitutionnalité

La France a longtemps refusé l'idée même d'un contrôle juridictionnel des lois. Cette hostilité plonge ses racines dans la philosophie révolutionnaire : la loi, conçue comme expression de la volonté générale selon la formule de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, ne saurait être soumise à l'appréciation d'un juge. Le légicentrisme issu de la pensée de Rousseau faisait de la loi votée par les représentants de la Nation une norme suprême et infaillible par essence. À cette conception s'ajoutait la méfiance héritée de l'Ancien Régime envers les parlements judiciaires, qui avaient usé de leurs remontrances pour bloquer les réformes royales. La loi des 16-24 août 1790, interdisant aux tribunaux de s'immiscer dans l'exercice du pouvoir législatif, consacre cette séparation rigide.

Ce rejet du contrôle de constitutionnalité distinguait profondément la France des États-Unis, où la Cour suprême s'était reconnue compétente pour écarter une loi contraire à la Constitution dès 1803 dans l'arrêt Marbury v. Madison. En Europe, c'est Hans Kelsen qui, dans les années 1920, a théorisé le modèle du contrôle concentré de constitutionnalité, mis en œuvre d'abord en Autriche avec la création de la Haute Cour constitutionnelle par la Constitution de 1920.

Le Comité constitutionnel de 1946 : une tentative avortée

La Constitution de la IVe République du 27 octobre 1946 a créé un Comité constitutionnel, présidé par le Président de la République et composé des présidents des deux assemblées ainsi que de dix membres élus. Cette institution ne constituait pas un véritable organe de contrôle de constitutionnalité. Sa saisine était limitée au Président de la République et au président du Conseil de la République, agissant conjointement, et seulement lorsqu'une loi votée par l'Assemblée nationale était estimée contraire à la Constitution. Le Comité ne pouvait pas annuler la loi : il pouvait uniquement renvoyer le texte pour une nouvelle délibération ou constater que la loi impliquait une révision constitutionnelle. En pratique, le Comité n'a été saisi qu'une seule fois, le 18 juin 1948, ce qui illustre le caractère marginal de cette institution.

La création du Conseil constitutionnel en 1958 : un gardien du domaine réglementaire

Le Conseil constitutionnel a été institué par le Titre VII (articles 56 à 63) de la Constitution du 4 octobre 1958. L'intention initiale des constituants, et singulièrement de Michel Debré, n'était pas de créer une cour constitutionnelle protectrice des droits fondamentaux. Le Conseil devait avant tout servir d'instrument de rationalisation du parlementarisme, en veillant à ce que le Parlement n'empiète pas sur le domaine réglementaire défini par l'article 37 de la Constitution. Il s'agissait de protéger le pouvoir exécutif contre les excès du législateur, dans la logique des articles 34 et 37 qui opèrent une répartition des compétences entre la loi et le règlement.

Le texte organique fondateur est l'ordonnance n°58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, complétée par le décret n°59-1292 du 13 novembre 1959 sur les obligations des membres et le décret n°59-1293 du 13 novembre 1959 relatif à l'organisation du secrétariat général.

La révolution de 1971 : l'émancipation du Conseil

La décision n°71-44 DC du 16 juillet 1971, Liberté d'association, constitue un tournant majeur dans l'histoire constitutionnelle française. En censurant une loi soumettant la création d'associations à un contrôle préalable du préfet, le Conseil constitutionnel a opéré une transformation de sa propre fonction. En se fondant sur le Préambule de la Constitution de 1958, qui renvoie lui-même à la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 et au Préambule de la Constitution de 1946, le Conseil a érigé ces textes en normes de référence du contrôle de constitutionnalité. Le principe fondamental reconnu par les lois de la République de la liberté d'association, issu de la loi du 1er juillet 1901, a ainsi été constitutionnalisé.

Cette décision a donné naissance à la notion de bloc de constitutionnalité, qui intègre la Constitution stricto sensu, la Déclaration de 1789, le Préambule de 1946, la Charte de l'environnement de 2004, ainsi que les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République et les objectifs de valeur constitutionnelle.

L'élargissement de la saisine en 1974

La révision constitutionnelle du 29 octobre 1974, à l'initiative du Président Valéry Giscard d'Estaing, a ouvert la saisine du Conseil constitutionnel à 60 députés ou 60 sénateurs, en plus du Président de la République, du Premier ministre et des présidents des assemblées. Cette réforme, d'apparence technique, a profondément modifié l'équilibre institutionnel en faisant du Conseil un instrument de protection des droits fondamentaux accessible à l'opposition parlementaire. Le nombre de saisines a considérablement augmenté à partir de cette date.

La QPC de 2008 : l'achèvement du système de justice constitutionnelle

La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 (loi constitutionnelle n°2008-724) a introduit l'article 61-1 de la Constitution, créant la question prioritaire de constitutionnalité (QPC), entrée en vigueur le 1er mars 2010 après l'adoption de la loi organique n°2009-1523 du 10 décembre 2009. La QPC permet à tout justiciable, à l'occasion d'un procès, de soutenir qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution. Le renvoi au Conseil constitutionnel est filtré par le Conseil d'État ou la Cour de cassation, selon l'ordre juridictionnel concerné.

Trois conditions cumulatives doivent être remplies pour que la question soit transmise puis renvoyée : la disposition contestée doit être applicable au litige, la question ne doit pas avoir déjà été déclarée conforme par le Conseil constitutionnel (sauf changement de circonstances), et la question doit présenter un caractère sérieux (ou, devant les juridictions suprêmes, un caractère nouveau). Lorsque le Conseil déclare une disposition inconstitutionnelle dans le cadre d'une QPC, celle-ci est abrogée (et non annulée, car elle était déjà entrée en vigueur) à compter de la publication de la décision ou à une date ultérieure fixée par le Conseil, conformément à l'article 62 de la Constitution.

Cette réforme a parachevé la transformation du Conseil constitutionnel, lui conférant une dimension de contrôle a posteriori qui complète le contrôle a priori existant.

À retenir

• Le légicentrisme révolutionnaire et la méfiance envers les juges ont longtemps empêché l'émergence d'un contrôle de constitutionnalité en France.
• La décision Liberté d'association du 16 juillet 1971 a transformé le Conseil constitutionnel en véritable juridiction constitutionnelle protectrice des libertés, en constitutionnalisant le Préambule.
• L'ouverture de la saisine à 60 parlementaires en 1974 a démocratisé l'accès au contrôle de constitutionnalité.
• La QPC, introduite par la révision de 2008 et effective depuis 2010, a instauré un contrôle a posteriori permettant à tout justiciable de contester la constitutionnalité d'une loi en vigueur.
• Le bloc de constitutionnalité intègre la Constitution, la DDHC de 1789, le Préambule de 1946, la Charte de l'environnement de 2004, les PFRLR et les objectifs de valeur constitutionnelle.