Le cinéma entre exception culturelle et libre-échange : les enjeux juridiques internationaux

La soumission des services audiovisuels aux règles du commerce international

Le cinéma, en tant qu'industrie culturelle, se trouve au croisement de deux logiques antagonistes : celle du libre-échange promue par l'Organisation mondiale du commerce (OMC) et celle de la protection de la diversité culturelle défendue principalement par les États européens. Cette tension structure l'ensemble du droit applicable à la création cinématographique depuis les années 1980.

Lors du cycle de l'Uruguay (1986-1994), les services audiovisuels ont été inclus dans le champ d'application de l'Accord général sur le commerce des services (AGCS, en anglais GATS), composante des accords de Marrakech instituant l'OMC en 1994. Cette inclusion signifiait potentiellement l'application aux œuvres cinématographiques des principes de traitement national et de la clause de la nation la plus favorisée, menaçant directement les systèmes de soutien public au cinéma en vigueur dans de nombreux pays européens.

L'Europe, et la France en particulier, ont résisté à cette logique en refusant de prendre des engagements de libéralisation dans le secteur audiovisuel. Ce refus s'est traduit par une exemption de fait, les États européens n'ayant pas inscrit les services audiovisuels dans leurs listes d'engagements spécifiques au titre de l'AGCS.

De l'exception culturelle à la diversité culturelle

La notion d'exception culturelle est apparue dans le débat international lors des négociations du cycle de l'Uruguay, principalement sous l'impulsion de la France. Elle repose sur l'idée que les biens et services culturels ne sont pas des marchandises comme les autres et ne sauraient être soumis aux seules règles du marché. Cette position a permis d'exclure le secteur audiovisuel des engagements de libéralisation pris par l'Union européenne dans le cadre de l'AGCS.

Toutefois, la stratégie défensive de l'exception culturelle a progressivement cédé la place à une approche plus ambitieuse fondée sur la diversité culturelle. Cette évolution conceptuelle marque le passage d'une logique de simple dérogation aux règles commerciales à une affirmation positive du droit des États à mener des politiques culturelles. La Déclaration universelle sur la diversité culturelle, adoptée le 2 novembre 2001 par la 31e session de la Conférence générale de l'UNESCO, constitue une étape fondatrice de cette approche. Elle affirme que la diversité culturelle est un patrimoine commun de l'humanité et que sa défense est un impératif éthique inséparable du respect de la dignité humaine.

Cette dynamique a abouti à l'adoption, le 20 octobre 2005, de la Convention sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles par l'UNESCO. Ce traité, entré en vigueur le 18 mars 2007, reconnaît explicitement le droit souverain des États à adopter des mesures et politiques de protection et de promotion de la diversité des expressions culturelles sur leur territoire. La France l'a ratifié dès 2006, et l'Union européenne y est partie.

Le soutien public au cinéma en droit européen et en droit français

Le droit de l'Union européenne encadre les aides d'État au cinéma au titre des articles 107 et 108 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE). La Commission européenne a élaboré des critères de compatibilité spécifiques pour les aides au secteur cinématographique, d'abord dans sa Communication « Cinéma » de 2001, puis dans la Communication sur les aides d'État en faveur des œuvres cinématographiques et autres œuvres audiovisuelles de 2013. Ces règles autorisent les États membres à accorder des aides à la production, à la distribution et à la promotion des œuvres cinématographiques, sous réserve du respect de certaines conditions relatives notamment à l'intensité de l'aide et aux obligations de territorialisation des dépenses.

En France, le système de soutien au cinéma repose sur le Centre national du cinéma et de l'image animée (CNC), établissement public administratif créé par la loi du 25 octobre 1946. Le CNC administre un mécanisme original de soutien automatique et de soutien sélectif financé par des taxes affectées, notamment la taxe sur les entrées en salles de cinéma (TSA) et la taxe sur les services de télévision (TST). La directive européenne Services de médias audiovisuels (SMA), révisée en 2018, impose par ailleurs des obligations de contribution à la production d'œuvres européennes aux plateformes de vidéo à la demande, renforçant ainsi le financement du cinéma européen.

Le contrôle administratif des œuvres cinématographiques

Parallèlement aux mécanismes de soutien économique, le droit français soumet la diffusion des œuvres cinématographiques à un régime de contrôle administratif préalable qui s'apparente historiquement à un pouvoir de censure. Le visa d'exploitation cinématographique, délivré par le ministre de la Culture sur avis de la Commission de classification des œuvres cinématographiques, conditionne la représentation publique de tout film en France. Ce régime trouve son fondement dans le Code du cinéma et de l'image animée.

Le Conseil d'État exerce un contrôle approfondi sur les décisions de classification. Dans l'arrêt Association Promouvoir (CE, 30 juin 2000), le juge administratif a accepté de contrôler la qualification juridique des faits en matière de classification des films. Plus récemment, dans l'affaire relative au film Antichrist de Lars von Trier (CE, 6 octobre 2008, Association Promouvoir), le Conseil d'État a confirmé son pouvoir de requalification du visa ministériel. Le Conseil constitutionnel, pour sa part, a validé le principe même du visa d'exploitation dans sa décision du 19 janvier 2006 (n° 2005-532 DC), en le rattachant à l'objectif de protection de l'enfance et de la jeunesse.

Ce contrôle a priori se distingue du régime applicable à la presse et à l'édition, qui relèvent d'un contrôle a posteriori. La justification traditionnelle de cette différence de traitement réside dans l'impact supposé plus fort de l'image animée sur le public, notamment sur les mineurs.

La promotion des valeurs culturelles européennes par le droit

Au-delà de la protection économique et du contrôle de l'ordre public, le droit européen du cinéma poursuit désormais un objectif de promotion des valeurs culturelles. Le programme Europe Créative (2021-2027), doté d'un budget de 2,44 milliards d'euros, comprend un volet MEDIA spécifiquement dédié au soutien de l'industrie audiovisuelle européenne. Ce programme vise à renforcer la compétitivité du secteur audiovisuel européen, à favoriser la circulation des œuvres et à promouvoir la diversité culturelle.

La directive SMA de 2018 impose aux plateformes de vidéo à la demande d'inclure dans leurs catalogues au moins 30 % d'œuvres européennes et de leur donner une visibilité suffisante. Cette obligation de quotas constitue une application concrète du principe de diversité culturelle dans l'environnement numérique. En France, ces obligations ont été transposées notamment par le décret dit « décret SMAD » du 22 juin 2021, qui fixe les obligations de contribution et de mise en valeur des œuvres européennes et d'expression originale française pour les services de médias audiovisuels à la demande.

À retenir

• L'exception culturelle a permis d'exclure les services audiovisuels des engagements de libéralisation dans le cadre de l'AGCS, préservant la capacité des États à soutenir leur cinéma national.
• La Convention UNESCO de 2005 sur la diversité des expressions culturelles constitue le fondement juridique international du droit des États à mener des politiques culturelles actives.
• Le système français de soutien au cinéma, piloté par le CNC, repose sur un mécanisme de taxes affectées finançant un soutien automatique et sélectif à la production.
• Le visa d'exploitation demeure un contrôle administratif préalable dont la légalité a été confirmée par le Conseil constitutionnel, sous réserve du respect de la liberté d'expression.
• La directive Services de médias audiovisuels de 2018 étend les obligations de promotion des œuvres européennes aux plateformes numériques de vidéo à la demande.