L'approbation de la Commission et la procédure budgétaire du Parlement européen

Le pouvoir d'approbation et de censure de la Commission

Les traités de Maastricht et d'Amsterdam ont profondément modifié les relations entre le Parlement européen et la Commission en renforçant la responsabilité politique de cette dernière devant le Parlement. Le traité de Rome prévoyait déjà la possibilité d'une motion de censure : le Parlement peut, à la majorité des deux tiers des voix exprimées et à la majorité de ses membres, contraindre la Commission à démissionner collectivement.

Longtemps, cette arme est restée théorique. Le Parlement n'a jamais formellement adopté de motion de censure, considérant que la Commission, nommée par les gouvernements, n'était pas véritablement responsable devant lui. La Commission apparaissait davantage comme une instance technocratique que comme un organe politiquement responsable.

La procédure d'investiture de la Commission

Depuis la déclaration solennelle de Stuttgart (1983), le Parlement est associé à la nomination de la Commission. Les traités de Maastricht et d'Amsterdam ont formalisé une procédure d'investiture en deux étapes. Le Parlement est d'abord consulté sur le choix du président de la Commission (devenu une élection formelle avec le traité de Lisbonne, article 17, paragraphe 7, TUE), puis approuve la désignation. Ensuite, le président et les autres membres de la Commission sont soumis, en tant que collège, à un vote d'approbation par le Parlement. Ce n'est qu'après ce vote que la Commission est officiellement nommée.

Avant le vote d'investiture, les parlementaires procèdent à des auditions individuelles des commissaires désignés. Cette pratique, inspirée des hearings du Sénat américain pour les nominations présidentielles, est devenue un exercice de contrôle politique majeur. Plusieurs candidats commissaires ont dû être remplacés à la suite d'auditions défavorables, comme Rocco Buttiglione en 2004 ou Alenka Bratusek en 2014.

La coïncidence des mandats de la Commission et du Parlement, obtenue par le chancelier Kohl lors des négociations de Maastricht, renforce cette relation de responsabilité. L'épisode de la démission de la Commission Santer en 1999 a illustré concrètement cette responsabilité politique : s'estimant désavoué par le Parlement après la mise en cause de la gestion de certains commissaires, Jacques Santer a démissionné quelques mois avant la fin de son mandat.

La procédure budgétaire

L'établissement du budget annuel de l'Union implique un processus tripartite entre la Commission, le Conseil et le Parlement. La Commission soumet un avant-projet que le Conseil arrête à la majorité qualifiée avant le 5 octobre. Le projet est ensuite transmis au Parlement.

Historiquement, le traité distinguait deux catégories de dépenses auxquelles correspondaient des pouvoirs différents du Parlement. Pour les dépenses non obligatoires (fonds structurels, fonctionnement, recherche, transports, énergie), le Parlement pouvait proposer des amendements à la majorité de ses membres. Pour les dépenses obligatoires (politique agricole, engagements internationaux), il ne pouvait émettre que des propositions de modification à la majorité absolue des suffrages exprimés. Le traité de Lisbonne a supprimé cette distinction, donnant au Parlement un pouvoir d'amendement sur l'ensemble du budget.

En deuxième lecture, le Parlement statuait à la majorité de ses membres et des trois cinquièmes des suffrages exprimés. Le président du Parlement arrêtait le budget, sauf rejet global exigeant un nouveau projet, comme ce fut le cas en 1980 et 1985. En l'absence d'accord avant le 1er janvier, l'Union fonctionne grâce à des douzièmes provisoires.

Les perspectives financières pluriannuelles

Après la crise budgétaire de 1987 opposant le Conseil au Parlement et à la Commission sur le plafond des ressources propres (TVA, droits de douane, prélèvements agricoles, quatrième ressource calculée sur le PNB), une réforme adoptée dans le cadre du "paquet Delors I" par le Conseil européen de Bruxelles (1988) a instauré les premières perspectives financières pluriannuelles (1988-1992). Ce cadre, confirmé par un accord interinstitutionnel, a permis de planifier la progression des dépenses.

Les perspectives financières 1993-1999 ont porté le taux maximum des ressources propres à 1,27 % du PNB en 1999. L'Agenda 2000, adopté par le Conseil européen de Berlin en mars 1999, a fixé les perspectives 2000-2006 en maintenant ce plafond. Le traité de Lisbonne a constitutionnalisé le cadre financier pluriannuel (CFP) à l'article 312 TFUE, qui fixe les montants des plafonds annuels de crédits pour engagements et de crédits pour paiements. Le CFP actuel (2021-2027) a été adopté par le règlement (UE) 2020/2093 du 17 décembre 2020.

À retenir

• La motion de censure requiert la double majorité des deux tiers des voix exprimées et de la majorité des membres du Parlement, mais n'a jamais été formellement adoptée.
• La procédure d'investiture de la Commission, renforcée par chaque traité, inclut l'approbation du président puis du collège par le Parlement, précédée d'auditions individuelles des commissaires.
• Le traité de Lisbonne a supprimé la distinction entre dépenses obligatoires et non obligatoires, unifiant le pouvoir budgétaire du Parlement.
• Les perspectives financières pluriannuelles, instaurées en 1988, encadrent la progression des dépenses de l'Union sur des périodes de cinq à sept ans.
• L'article 312 TFUE constitutionnalise le cadre financier pluriannuel depuis le traité de Lisbonne.