La transposition du droit communautaire en droit interne français

Le retard historique de la France en matière de transposition

Jusqu'à la fin des années 1970, l'appareil politico-administratif français privilégiait la phase "noble" de la négociation européenne au détriment de la phase d'exécution des décisions. Cette conception a été remise en cause au cours des années 1980 sous l'effet de plusieurs facteurs.

D'une part, la Commission européenne a durci sa politique de poursuites des manquements des États membres aux obligations des traités sur le fondement de l'article 169 CE (devenu article 258 TFUE). Sous la pression du Parlement européen et des particuliers, la Commission a accéléré les procédures précontentieuses. D'autre part, le traité de Maastricht a introduit, à l'article 228 CE (devenu article 260 TFUE), la possibilité pour la Cour de justice d'imposer des astreintes financières à un État membre ne se conformant pas à l'un de ses arrêts en manquement. Enfin, les 282 propositions de directives du Livre blanc sur le marché intérieur (1985) ont fait de la transposition un enjeu politique majeur.

Le bilan de la France en matière de transposition a longtemps été médiocre. Au 31 mai 2001, la France se classait en quatorzième position sur quinze États membres pour la communication des mesures nationales d'exécution, avec un taux de transposition de 94,37 % contre 95,63 % pour la moyenne européenne. En 1999, la France figurait au troisième rang pour les mises en demeure et au premier rang pour les avis motivés de la Commission.

Le dispositif de coordination de la transposition

Pour remédier à ces insuffisances, la France a progressivement mis en place un dispositif de coordination piloté par le SGCI. La transposition s'exerce désormais en amont, dès la phase de négociation d'une proposition au sein du Conseil. Conformément à la circulaire du Premier ministre du 10 novembre 1998, chaque ministère doit établir dans un délai d'un mois une étude d'impact comprenant la liste des textes de droit interne dont l'élaboration ou la modification serait nécessaire, un avis sur le principe du texte, un tableau comparatif des dispositions communautaires et nationales, et le cas échéant une note de droit comparé. Cette étude est diffusée à l'ensemble des ministères et au Conseil d'État.

Les chefs de secteur du SGCI doivent pouvoir évaluer, avant même l'adoption de la directive, les principales difficultés de transposition avec les ministères concernés. Une fois la directive adoptée, les ministères disposent de trois mois pour adresser au SGCI un échéancier d'élaboration des textes de droit interne (loi, décret, arrêté), accompagné d'un avant-projet et d'un tableau de concordance permettant d'identifier les dispositions transposées.

La synthèse de ces éléments, effectuée sous la responsabilité du SGCI, est communiquée au SGG. À l'issue de ces trois mois, le SGCI réunit les ministères concernés et le SGG pour arrêter définitivement l'échéancier et examiner les modalités de mise en oeuvre. En cas de difficultés, le Conseil d'État peut être saisi pour avis. Trois mois avant l'expiration du délai de transposition, le SGG peut convoquer, en liaison avec le cabinet du Premier ministre, une réunion interministérielle pour régler les divergences persistantes.

L'obligation de transposition en droit constitutionnel français

Le Conseil constitutionnel a reconnu dans sa décision n° 2004-496 DC du 10 juin 2004 que la transposition des directives européennes en droit interne résulte d'une exigence constitutionnelle découlant de l'article 88-1 de la Constitution. Cette jurisprudence a été confirmée et précisée dans la décision n° 2006-540 DC du 27 juillet 2006, qui réserve toutefois le cas des dispositions contraires à une règle ou un principe inhérent à l'identité constitutionnelle de la France.

Le Conseil d'État a également contribué à renforcer l'obligation de transposition. Dans son arrêt Perreux (CE, Ass., 30 octobre 2009), il a reconnu l'invocabilité directe des directives non transposées dans le délai imparti, y compris dans les litiges entre personnes privées et l'administration, rompant avec la jurisprudence antérieure Cohn-Bendit (CE, Ass., 22 décembre 1978).

Les difficultés persistantes

Malgré l'amélioration du dispositif, plusieurs obstacles structurels freinent la transposition en France. La complexité du partage des compétences entre les ministères engendre des retards lorsque plusieurs administrations sont concernées. La lourdeur de la procédure législative française, lorsque la transposition exige le recours à la loi, constitue un autre facteur de retard. Le recours accru aux ordonnances (article 38 de la Constitution) pour transposer les directives a partiellement pallié cette difficulté, au prix d'un affaiblissement du contrôle parlementaire.

À retenir

• La France a longtemps accusé un retard significatif dans la transposition des directives, se classant parmi les derniers États membres.
• Le dispositif de coordination, piloté par le SGCI, impose une anticipation de la transposition dès la phase de négociation via des études d'impact.
• Le Conseil constitutionnel a érigé la transposition des directives en exigence constitutionnelle (décision du 10 juin 2004).
• L'arrêt Perreux (CE, 2009) a reconnu l'invocabilité directe des directives non transposées, rompant avec la jurisprudence Cohn-Bendit (CE, 1978).
• Le recours aux ordonnances de l'article 38 permet d'accélérer la transposition mais limite le débat parlementaire.