La transposition des directives européennes en droit français

Le cadre juridique de la transposition

La transposition des directives constitue une obligation fondamentale pesant sur les États membres en vertu de l'article 288 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (ex-article 249 TCE). Chaque directive fixe un objectif à atteindre tout en laissant aux autorités nationales le choix de la forme et des moyens. La Cour de justice a très tôt affirmé que cette obligation de transposition implique non seulement l'adoption de mesures nationales conformes, mais aussi l'abrogation des dispositions contraires (CJCE, 15 octobre 1986, Commission c/ Italie, aff. C-168/85).

En France, la transposition peut emprunter plusieurs voies : la loi, le règlement autonome (article 37 de la Constitution), ou encore les ordonnances de l'article 38. Cette dernière voie a été significativement utilisée à partir de 2001, lorsque le Parlement a voté la loi n° 2001-1 du 3 janvier 2001 habilitant le gouvernement à transposer par ordonnances une cinquantaine de directives en attente. La pratique des lois portant diverses dispositions d'adaptation au droit communautaire (DDAC) est également devenue un instrument récurrent pour résorber les retards accumulés.

Le Conseil constitutionnel a précisé le cadre de cette obligation dans sa décision n° 2004-496 DC du 10 juin 2004, en reconnaissant que la transposition des directives résulte d'une exigence constitutionnelle découlant de l'article 88-1 de la Constitution. Cette jurisprudence a été confirmée et approfondie par la décision n° 2006-540 DC du 27 juillet 2006.

Les causes structurelles des retards français

La France a longtemps figuré parmi les mauvais élèves de l'Union en matière de transposition. Plusieurs facteurs structurels expliquent cette situation.

Le premier facteur est d'ordre administratif. Certains ministères, en particulier celui de l'Agriculture, souffrent d'une surcharge chronique de dossiers qui ralentit la transmission des échéanciers de transposition au Secrétariat général des affaires européennes (SGAE, anciennement SGCI). La faiblesse de l'expertise juridique dans certaines administrations contribue également à ces retards. À l'inverse, le ministère de l'Économie et des Finances dispose de ressources plus importantes et peut utiliser la loi de finances comme véhicule législatif pour transposer des directives.

Le deuxième facteur est de nature politique. La transposition des directives ne bénéficie pas d'une visibilité politique comparable à celle des projets gouvernementaux. Les alternances successives depuis 1993 ont contribué à surcharger les agendas ministériels, reléguant la transposition au second plan. L'encombrement des calendriers parlementaires aggrave cette situation.

Le troisième facteur relève de choix délibérés. Certains retards traduisent une décision politique du gouvernement, comme l'illustre la transposition tardive de la directive 76/207/CEE sur l'égalité de traitement entre hommes et femmes, intervenue seulement le 9 mai 2001 par la loi n° 2001-397, par crainte des réactions syndicales. Dans d'autres cas, le Parlement lui-même adopte des textes non conformes, comme ce fut le cas en 1994 et 1998 s'agissant de la directive sur la conservation des oiseaux sauvages (directive 79/409/CEE).

Les mécanismes de sanction et d'incitation

Le traité de Maastricht (1992) a renforcé le mécanisme de sanction en introduisant la possibilité pour la Cour de justice de prononcer des sanctions pécuniaires (amendes forfaitaires et astreintes) contre les États défaillants, en vertu de l'actuel article 260 TFUE. Ce mécanisme a été encore renforcé par le traité de Lisbonne qui permet, pour les directives, de demander des sanctions dès le premier arrêt en manquement (article 260, paragraphe 3, TFUE).

La France a été condamnée pour la première fois au paiement d'une astreinte et d'une somme forfaitaire dans l'affaire dite des "poissons sous taille" (CJCE, 12 juillet 2005, Commission c/ France, aff. C-304/02), démontrant que la Cour n'hésite plus à infliger des sanctions significatives.

Pour améliorer son bilan, la France a développé plusieurs stratégies : l'organisation de réunions-paquets trois fois par an avec la Commission, la multiplication de démarches informelles auprès des services de la Commission pour régler certaines infractions par la négociation, et le recours systématique aux ordonnances pour les transpositions les plus urgentes. La circulaire du Premier ministre du 27 septembre 2004 a en outre institué un dispositif de suivi renforcé confié au SGAE.

La dimension contentieuse

Le Conseil d'État joue un rôle important dans le contrôle de la transposition. Dans son arrêt d'Assemblée du 30 octobre 2009, Perreux, il a accepté de reconnaître l'effet direct des directives non transposées dans le délai imparti, à condition que leurs dispositions soient suffisamment précises et inconditionnelles. Cette évolution majeure a aligné la jurisprudence administrative française sur la position de la Cour de justice.

Par ailleurs, la responsabilité de l'État peut être engagée du fait de la non-transposition ou de la transposition incorrecte d'une directive. Le Conseil d'État a consacré cette responsabilité dans sa décision d'Assemblée du 8 février 2007, Gardedieu, en reconnaissant que la méconnaissance des obligations communautaires par le législateur engage la responsabilité de l'État.

À retenir

• La transposition des directives est une exigence constitutionnelle en vertu de l'article 88-1 de la Constitution (CC, 10 juin 2004)
• Les retards français s'expliquent par des facteurs administratifs (surcharge, manque d'expertise), politiques (faible visibilité, alternances) et stratégiques (choix délibérés de reporter)
• Les lois DDAC et les ordonnances de l'article 38 sont les principaux instruments de rattrapage
• Le traité de Lisbonne permet des sanctions pécuniaires dès le premier arrêt en manquement pour les directives non transposées
• Le Conseil d'État reconnaît l'effet direct des directives non transposées (CE, Ass., 2009, Perreux) et la responsabilité de l'État législateur (CE, Ass., 2007, Gardedieu)