La responsabilité de l'État du fait des attroupements et manifestations

Un régime de responsabilité sans faute d'origine législative

Le droit français organise un régime spécifique de responsabilité de l'État pour les dommages causés à l'occasion d'attroupements et de rassemblements. Ce régime, aujourd'hui codifié à l'article L. 211-10 du Code de la sécurité intérieure (reprenant les dispositions de l'ancien article L. 2216-3 du Code général des collectivités territoriales), repose sur le principe de la responsabilité sans faute. L'État est civilement responsable des dégâts et dommages résultant de crimes et délits commis, à force ouverte ou par violence, par des attroupements ou rassemblements, armés ou non, tant contre les personnes que contre les biens.

Ce mécanisme trouve sa justification dans l'idée que l'État est le seul à devoir assumer le risque social inhérent aux débordements du droit de manifester. Les manifestations et attroupements peuvent générer des préjudices considérables pour les commerçants, artisans et riverains : destructions de biens, pertes de chiffre d'affaires, nuisances diverses. Il serait injuste de faire peser cette charge sur les autres collectivités publiques ou sur les particuliers. Ce fondement rejoint la théorie du risque social, selon laquelle l'État, garant de l'ordre public, doit indemniser les victimes des défaillances dans l'exercice de cette mission, indépendamment de toute faute de sa part.

Les trois conditions d'engagement de la responsabilité

L'engagement de la responsabilité de l'État sur le fondement de l'article L. 211-10 du CSI est subordonné à la réunion de trois conditions cumulatives, que le juge administratif applique avec rigueur.

Premièrement, les dégâts et dommages doivent résulter de crimes ou délits commis à force ouverte ou par violence. Le juge administratif est compétent pour qualifier les faits de crimes ou délits au sens de la loi pénale, sans être lié par l'appréciation du juge pénal. Les qualifications retenues incluent notamment les atteintes aux personnes physiques, les dégradations de biens et les délits d'entrave à la circulation.

Deuxièmement, un lien de causalité direct et certain doit exister entre les crimes ou délits commis et les dommages subis. Cette condition, classique en droit de la responsabilité publique, est strictement interprétée par le juge administratif. Selon la formule habituelle du Conseil d'État, l'application de l'article L. 211-10 est subordonnée à la condition que les dommages résultent de manière directe et certaine de crimes ou de délits déterminés commis par des rassemblements ou des attroupements précisément identifiés.

Troisièmement, l'auteur des dommages doit être un attroupement ou un rassemblement. Le législateur n'a pas défini ces notions, laissant au juge administratif le soin de les préciser.

La distinction entre attroupement spontané et rassemblement organisé

Par deux arrêts rendus le 30 décembre 2016, le Conseil d'État a apporté une précision fondamentale sur la notion d'attroupement au sens de l'article L. 211-10 du CSI. La haute juridiction a retenu le critère de la spontanéité comme élément déterminant. Un attroupement ou rassemblement spontané relève du champ d'application de l'article L. 211-10 et engage la responsabilité sans faute de l'État. En revanche, un attroupement ou rassemblement prémédité et organisé ne constitue pas un attroupement au sens de ces dispositions et ne peut donc fonder la responsabilité sans faute de l'État.

Cette distinction se comprend au regard de la logique du risque social : lorsque le rassemblement est spontané, nul ne peut être tenu pour responsable de son organisation, et l'État doit assumer le risque correspondant. Lorsque le rassemblement est organisé, il est possible d'identifier des organisateurs susceptibles d'engager leur propre responsabilité. Cela n'exclut pas toute action contre l'État dans ce second cas, mais elle devra alors être fondée sur la faute (carence dans le maintien de l'ordre, par exemple), et non sur le régime spécifique de l'article L. 211-10.

L'action récursoire de l'État

L'article L. 211-10 du CSI organise également le droit pour l'État d'exercer une action récursoire contre les auteurs du fait dommageable, dans les conditions prévues par le Code civil (sous-titre II du titre III du livre III). L'État peut en outre exercer une action récursoire contre la commune lorsque la responsabilité de celle-ci se trouve engagée, ce qui peut notamment être le cas lorsque le maire, titulaire du pouvoir de police municipale, a commis une faute dans l'exercice de ses compétences en matière de maintien de l'ordre.

L'articulation avec l'état d'urgence

Le régime de l'état d'urgence, organisé par la loi n° 55-385 du 3 avril 1955, confère au préfet des pouvoirs renforcés susceptibles de limiter le droit de manifester. L'article 5 de cette loi permet notamment au préfet d'interdire la circulation des personnes ou des véhicules, d'instituer des zones de protection ou de sécurité et d'interdire le séjour dans tout ou partie du département.

Le Conseil constitutionnel a toutefois exercé un contrôle strict sur ces dispositions. Dans une décision QPC du 9 juin 2017, il a déclaré contraire à la Constitution le 3° de l'article 5 de la loi de 1955, qui permettait l'interdiction de séjour, estimant que cette mesure, dont l'objectif pouvait être de limiter l'accès à une manifestation, ne présentait pas de garanties suffisantes.

S'agissant de la loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017, qui a intégré dans le droit commun certaines mesures inspirées de l'état d'urgence en les codifiant dans le Code de la sécurité intérieure, le Conseil constitutionnel a reconnu la constitutionnalité des dispositions relatives aux mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance, tout en émettant des réserves d'interprétation (Cons. const., 16 févr. 2018, M. Farouk B., n° 2017-691 QPC).

À retenir

• L'article L. 211-10 du CSI organise un régime de responsabilité sans faute de l'État pour les dommages causés par des attroupements et rassemblements.
• Trois conditions cumulatives sont requises : des crimes ou délits commis à force ouverte, un lien de causalité direct et certain, et un attroupement ou rassemblement identifié.
• Le Conseil d'État distingue l'attroupement spontané (qui engage la responsabilité sans faute de l'État) du rassemblement organisé (qui ne relève pas de ce régime spécifique) (CE, 30 déc. 2016).
• L'État dispose d'une action récursoire contre les auteurs des dommages et contre la commune le cas échéant.
• Le Conseil constitutionnel veille au respect des libertés dans le cadre de l'état d'urgence, censurant l'interdiction de séjour (QPC du 9 juin 2017) et encadrant les mesures de contrôle administratif issues de la loi du 30 octobre 2017.