La repondération des voix au Conseil et le traité de Nice

La question de la pondération des voix au Conseil constitue l'un des enjeux politiques les plus sensibles de la construction européenne. Elle traduit le rapport de forces entre les États membres et reflète le débat fondamental entre la représentation démographique et l'égalité souveraine des États.

Le déséquilibre croissant entre grands et petits États

Depuis l'origine, la répartition des voix au Conseil sur-représente les petits États. Ce déséquilibre s'est aggravé à mesure des élargissements successifs à des pays peu peuplés. Dans l'Union à 12, les cinq grands États (France, Allemagne, Royaume-Uni, Italie, Espagne) détenaient 63,2 % des voix au Conseil pour 84,2 % de la population. Dans l'Union à 15, après l'adhésion de l'Autriche, de la Finlande et de la Suède en 1995, leur poids relatif en voix était tombé à 55,2 % alors qu'ils représentaient encore 79,8 % de la population.

La perspective de l'élargissement aux pays d'Europe centrale, orientale et balte, ainsi qu'à Chypre et Malte, menaçait d'aggraver considérablement ce déséquilibre, puisque seule la Pologne, parmi les candidats, pouvait être classée parmi les "grands" États.

L'échec d'Amsterdam et le report du débat

Lors de la négociation du traité d'Amsterdam, la France avait mis en avant la nécessité de repondérer les voix pour corriger la sous-représentation des grands États. Les petits pays s'étant opposés à toute repondération directe, ils avaient proposé un système alternatif de double majorité : une décision ne serait acquise à la majorité qualifiée que si celle-ci correspondait également à une proportion donnée (par exemple 60 %) de la population de l'Union. Ce système aurait toutefois modifié les équilibres entre grands États au profit de l'Allemagne, État le plus peuplé.

Face à l'impossibilité de trouver un accord, le débat a été reporté, avec la perspective de le trancher avant le prochain élargissement. Le "protocole d'Amsterdam sur les institutions" prévoyait la convocation d'une conférence intergouvernementale pour traiter les questions institutionnelles non résolues.

La négociation de Nice : une repondération laborieuse

Le Conseil européen de Nice (décembre 2000) a finalement arrêté une nouvelle pondération des voix applicable à compter du 1er janvier 2005, tenant compte de l'adhésion future de douze pays candidats. La négociation a été particulièrement difficile. Les pays les plus réticents, notamment la Belgique et le Portugal, ont dû consentir à un "décrochage" par rapport aux Pays-Bas, plus peuplés, acceptant ainsi que leur nombre de voix soit inférieur à celui de leur voisin, alors qu'ils disposaient auparavant du même nombre de voix.

La nouvelle pondération a sensiblement augmenté le nombre de voix des grands États. L'Allemagne, la France, le Royaume-Uni et l'Italie ont reçu chacun 29 voix (l'Allemagne n'obtenant pas de voix supplémentaires malgré sa population plus importante, en contrepartie de la clause démographique). L'Espagne et la Pologne ont reçu 27 voix. Les autres États se sont vu attribuer un nombre de voix dégressif selon leur population.

Le vote à l'unanimité : domaines réservés et clause de flexibilité

L'unanimité reste le troisième mode de prise de décision au Conseil, applicable dans des domaines que les États considèrent comme relevant de leur souveraineté essentielle. L'article 308 CE (devenu article 352 TFUE) prévoit une clause générale de flexibilité : lorsque la Communauté doit agir sans disposer d'une base juridique spécifique, le recours à l'unanimité s'impose.

L'unanimité a été maintenue dans des domaines que certains États membres considèrent comme fondamentaux : fiscalité, sécurité sociale, culture, certaines mesures de cohésion économique et sociale ou d'environnement. Elle est également exigée pour les décisions d'ordre constitutionnel ou quasi constitutionnel : révision des traités, adhésion de nouveaux États, fixation des ressources propres du budget.

Dans le domaine de la PESC et de la coopération en matière de justice et d'affaires intérieures, l'unanimité est la règle pour les décisions de principe, les mesures d'application pouvant relever de la majorité qualifiée. Une déclaration annexée au traité de Maastricht engage les États membres à éviter d'empêcher l'unanimité lorsqu'une majorité qualifiée est favorable à la décision, sans que cet engagement ait de force juridique. Les abstentions ne font pas obstacle à l'adoption des délibérations requérant l'unanimité.

La procédure de vote par écrit

En cas d'urgence, notamment pendant les périodes où aucun Conseil ne se tient (par exemple au mois d'août), il peut être fait appel à une procédure de vote par écrit qui ne requiert pas la tenue d'une réunion du Conseil. Le recours à cette procédure doit cependant être accepté par tous les États membres. En matière de PESC, le Conseil peut agir en recourant à une procédure écrite simplifiée via le réseau COREU.

À retenir

• La pondération des voix au Conseil sur-représente historiquement les petits États, un déséquilibre aggravé par les élargissements successifs.
• Le traité de Nice a arrêté une nouvelle pondération applicable en 2005, après l'échec d'Amsterdam à résoudre cette question.
• L'unanimité reste requise pour les domaines constitutionnels (révision des traités, adhésions) et les matières sensibles (fiscalité, sécurité sociale).
• La clause de flexibilité (art. 352 TFUE) impose l'unanimité lorsqu'aucune base juridique spécifique n'existe pour une action de l'Union.
• Les abstentions ne font pas obstacle à l'adoption des décisions requérant l'unanimité.