La protection juridique de l'enfant : de la Convention de 1989 à la mise en œuvre nationale

Un cadre international progressivement construit

La reconnaissance de droits propres à l'enfant est le fruit d'une longue évolution historique. La Déclaration de Genève de 1924, adoptée par la Société des Nations, constitue le premier texte international affirmant que l'humanité doit donner à l'enfant ce qu'elle a de meilleur. Ce texte, dépourvu de force contraignante, a néanmoins posé les fondements d'une prise de conscience universelle. L'Organisation des Nations unies a poursuivi cet effort avec la Déclaration des droits de l'enfant du 20 novembre 1959, qui énonce dix principes directeurs mais reste elle aussi déclaratoire.

La véritable rupture juridique intervient avec l'adoption, le 20 novembre 1989, de la Convention internationale des droits de l'enfant (CIDE), également appelée Convention de New York. Adoptée à l'unanimité par l'Assemblée générale des Nations unies, elle est entrée en vigueur le 2 septembre 1990 et constitue le traité international le plus largement ratifié de l'histoire, avec 196 États parties. Seuls les États-Unis ne l'ont pas ratifiée. La France l'a ratifiée le 7 août 1990 (loi du 2 juillet 1990).

La CIDE reconnaît l'enfant comme un sujet de droit à part entière, et non plus seulement comme un objet de protection. Elle s'articule autour de 54 articles regroupant des droits civils, politiques, économiques, sociaux et culturels. Trois protocoles facultatifs la complètent : celui sur l'implication d'enfants dans les conflits armés (2000), celui sur la vente d'enfants, la prostitution et la pornographie impliquant des enfants (2000), et celui établissant une procédure de communication (2011), permettant à un enfant de saisir le Comité des droits de l'enfant de l'ONU.

La notion d'intérêt supérieur de l'enfant

L'article 3, paragraphe 1 de la CIDE dispose que dans toutes les décisions qui concernent les enfants, l'intérêt supérieur de l'enfant doit être une considération primordiale. Cette notion, véritable clé de voûte du dispositif conventionnel, constitue un principe d'interprétation, une règle de procédure et un droit substantiel.

La force de ce concept réside dans son universalité, mais sa faiblesse tient à son indétermination. Le droit international ne le définit pas et laisse aux législations nationales le soin de lui donner un contenu concret. Le Comité des droits de l'enfant des Nations unies, dans son Observation générale n° 14 de 2013, a tenté de préciser les éléments à prendre en compte pour évaluer cet intérêt supérieur : l'opinion de l'enfant, son identité, la préservation de l'environnement familial, la vulnérabilité, le droit à la santé et à l'éducation.

En droit européen, l'article 24 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne consacre également cette notion. La Cour européenne des droits de l'homme en a fait un usage abondant, notamment dans le contentieux de la vie familiale au titre de l'article 8 de la Convention européenne (CEDH, 6 juillet 2010, Neulinger et Shuruk c. Suisse).

La réception en droit français

La France a intégré la CIDE dans son ordonnancement juridique, mais la question de son applicabilité directe a longtemps divisé les juridictions. Le Conseil d'État a reconnu très tôt l'effet direct de certaines stipulations de la Convention (CE, Ass., 22 septembre 1997, Mlle Cinar), en particulier l'article 3-1 relatif à l'intérêt supérieur de l'enfant. La Cour de cassation, initialement réticente, a opéré un revirement majeur par deux arrêts de la première chambre civile du 18 mai 2005, admettant l'applicabilité directe des articles 3-1 et 12-2 de la CIDE.

En droit interne, la loi du 4 mars 2002 relative à l'autorité parentale a inscrit la notion d'intérêt de l'enfant à l'article 373-2-6 du Code civil, en faisant le critère principal des décisions du juge aux affaires familiales. La loi du 14 mars 2016 relative à la protection de l'enfant a renforcé ce principe en affirmant à l'article 1er que la protection de l'enfant vise à garantir la prise en compte de ses besoins fondamentaux et à assurer son développement, dans le respect de ses droits.

La jurisprudence de la Cour de cassation mobilise l'intérêt supérieur de l'enfant dans de nombreux domaines : la filiation (reconnaissance de la filiation d'enfants nés de gestation pour autrui à l'étranger, Cass. Ass. plén., 3 juillet 2015), l'adoption (appréciation de la conformité de l'adoption à l'intérêt de l'enfant), l'audition du mineur en justice (article 388-1 du Code civil, issu de la loi du 8 janvier 1993) et le contentieux de l'enlèvement international d'enfants au regard de la Convention de La Haye du 25 octobre 1980.

Le rôle du Défenseur des droits

Le Défenseur des droits, autorité constitutionnelle indépendante créée par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 et la loi organique du 29 mars 2011, est assisté d'un Défenseur des enfants (adjoint). Cette fonction, initialement créée par la loi du 6 mars 2000 comme autorité indépendante autonome, a été absorbée par le Défenseur des droits en 2011.

Le Défenseur des droits publie chaque année, à l'occasion de la Journée internationale des droits de l'enfant le 20 novembre, un rapport thématique. Dans son rapport de 2017, il a mis en lumière les lacunes persistantes du droit français, soulignant la nécessité d'efforts normatifs supplémentaires pour une meilleure prise en compte de l'intérêt supérieur de l'enfant, notamment en matière de justice des mineurs, de protection de l'enfance et d'accueil des mineurs non accompagnés.

L'institution de l'UNICEF (Fonds des Nations unies pour l'enfance), créée en 1946, constitue l'organe opérationnel du système onusien dont la CIDE est le socle juridique fondamental. Son action couvre la santé, l'éducation, la protection contre les violences et l'exploitation.

À retenir

• La CIDE du 20 novembre 1989 est le traité le plus ratifié au monde et fait de l'enfant un sujet de droit à part entière, et non un simple objet de protection.
• L'intérêt supérieur de l'enfant (article 3-1 CIDE) est un principe cardinal mais volontairement indéfini par le droit international, ce qui confère aux États une marge d'appréciation et constitue une fragilité du concept.
• En France, le Conseil d'État (1997, Mlle Cinar) puis la Cour de cassation (18 mai 2005) ont reconnu l'applicabilité directe de la CIDE, mettant fin à une longue controverse.
• Le Défenseur des droits, assisté du Défenseur des enfants, veille au respect des droits de l'enfant et alerte sur les insuffisances du cadre normatif.
• Le droit français a progressivement intégré l'intérêt supérieur de l'enfant dans le Code civil, notamment aux articles 373-2-6 et 388-1.