La procédure de signalement et ses limites

Les canaux de signalement : du système gradué au choix du lanceur d'alerte

La loi Sapin II du 9 décembre 2016 avait initialement organisé la procédure de signalement selon un mécanisme gradué en trois étapes obligatoires. Le lanceur d'alerte devait d'abord porter les faits à la connaissance de son employeur, par l'intermédiaire de son supérieur hiérarchique. En l'absence de réponse, il pouvait saisir une autorité administrative ou judiciaire. Ce n'est qu'à défaut de traitement dans un délai de trois mois qu'il pouvait rendre les faits publics.

Ce système hiérarchisé a été profondément remanié par la loi du 21 mars 2022, qui transpose la directive (UE) 2019/1937 du 23 octobre 2019. Désormais, le lanceur d'alerte peut choisir librement entre le signalement interne (auprès de l'employeur) et le signalement externe (auprès d'une autorité compétente, du Défenseur des droits, de la justice ou d'un organe européen). Cette suppression de la hiérarchie des canaux constitue l'un des apports majeurs de la réforme, conforme à l'esprit de la directive européenne qui souhaitait aller au-delà du dispositif français initial.

La divulgation publique demeure encadrée et n'est autorisée que dans trois hypothèses : l'absence de traitement dans un certain délai à la suite d'un signalement externe, le risque de représailles ou l'absence de perspective raisonnable d'aboutissement du signalement, et enfin l'existence d'un danger grave et imminent ou d'un danger imminent ou manifeste pour l'intérêt général lorsque les informations ont été obtenues dans un cadre professionnel.

Le champ matériel du signalement

Le droit d'alerte couvre un périmètre étendu. Il peut porter sur toute infraction pénale de nature criminelle ou délictuelle, qu'il s'agisse d'atteintes aux personnes, aux biens, à la santé publique ou à l'environnement. Il englobe également les violations de lois ou de règlements, la violation d'un traité international ratifié par la France, et plus largement toute menace pour l'intérêt général. Depuis la loi de 2022, les tentatives de dissimulation de ces violations sont également couvertes, ce qui élargit considérablement le champ d'action des lanceurs d'alerte.

La directive européenne de 2019 a pour sa part précisé les domaines dans lesquels le signalement bénéficie d'une protection renforcée : services financiers, prévention du blanchiment de capitaux, sécurité des transports, sécurité des produits alimentaires, protection de l'environnement, radioprotection et sûreté nucléaire, marchés publics, protection des consommateurs et des données personnelles.

La situation particulière des agents publics

Dans la fonction publique, le lanceur d'alerte se trouve confronté à une tension entre des obligations contradictoires. D'un côté, le devoir de réserve et la loyauté envers l'autorité hiérarchique lui imposent une certaine retenue dans l'expression publique. De l'autre, la gravité des faits constatés peut exiger un signalement. Une circulaire relative à la fonction publique précise que les faits signalés doivent être marqués d'une "particulière intensité" pour justifier la démarche, l'appréciation de cette gravité incombant en premier lieu au lanceur d'alerte lui-même.

Le Conseil d'État a confirmé cette exigence d'équilibre. Dans une décision du 24 mai 2017 (n° 389785, Souid c. Ministère de l'Intérieur), il a validé la sanction d'une fonctionnaire qui avait publié un ouvrage contenant des accusations "formulées de manière outrancière", jugeant qu'elle ne pouvait se prévaloir d'un devoir d'alerte pour justifier la publication, au regard de l'article 10 de la Convention européenne des droits de l'homme.

Les sanctions en cas d'obstruction au signalement

L'article 13 de la loi Sapin II prévoit que toute personne qui fait obstacle à la transmission d'un signalement est punie d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende. Cette incrimination vise à garantir l'effectivité du droit d'alerte en sanctionnant les comportements visant à empêcher ou à décourager le signalement.

Le rôle renforcé du Défenseur des droits

Dans le dispositif issu de la loi de 2022, le Défenseur des droits assume un rôle central. Il oriente les lanceurs d'alerte vers les autorités compétentes et réoriente les alertes lorsqu'une autorité externe ne s'estime pas compétente. Un adjoint au Défenseur des droits est spécifiquement chargé de l'accompagnement des lanceurs d'alerte tout au long de leur parcours. Les lanceurs d'alerte peuvent bénéficier de mesures de soutien psychologique et financier de la part des autorités externes, qu'elles aient été saisies directement ou par l'intermédiaire du Défenseur des droits.

Les limites du droit d'alerte

Le droit d'alerte n'est ni absolu ni sans limites. Un signalement effectué de mauvaise foi ou avec l'intention de nuire expose son auteur à des poursuites pénales pour dénonciation de faits imaginaires (art. 434-26 C. pén.), dénonciation calomnieuse (art. 226-10 C. pén.) ou diffamation, sans préjudice des actions civiles en responsabilité pour faute. Dans le secteur public comme dans le secteur privé, l'auteur d'une alerte de mauvaise foi s'expose à des sanctions disciplinaires pouvant aller jusqu'au licenciement.

La notion d'abus du droit d'alerte a été consacrée par la jurisprudence. La Cour d'appel de Versailles, dans un arrêt du 6 novembre 2014 (n° 14/02366), a confirmé l'annulation de la décision d'un comité central d'entreprise de recourir à un expert-comptable dans le cadre d'un droit d'alerte jugé injustifié, l'employeur ayant démontré le caractère abusif de la procédure.

Le secret des affaires : conciliation avec le droit d'alerte

La loi n° 2018-670 du 30 juillet 2018, transposant la directive européenne du 8 juin 2016 sur la protection des savoir-faire et des informations commerciales non divulguées, a instauré un régime de protection du secret des affaires tout en prévoyant des exceptions au bénéfice des lanceurs d'alerte et des représentants du personnel. Une information est protégée au titre du secret des affaires si elle remplit trois critères cumulatifs : elle est connue par un nombre restreint de personnes, elle possède une valeur commerciale en raison de son caractère secret, et elle fait l'objet de mesures particulières de protection de la part de son détenteur.

Cette loi a suscité des oppositions de la part d'ONG, de syndicats et de journalistes, qui y voyaient une restriction à la liberté d'information et d'expression. Le Conseil constitutionnel a néanmoins validé le texte, considérant que les dérogations prévues en faveur de la liberté d'expression, des lanceurs d'alerte et des représentants du personnel garantissaient un équilibre satisfaisant entre protection du secret et liberté d'information.

À retenir

• Depuis la loi de 2022, le lanceur d'alerte peut choisir librement entre signalement interne et signalement externe, sans obligation de passer d'abord par l'employeur.
• La divulgation publique reste encadrée et n'est autorisée qu'en cas d'échec du signalement externe, de risque de représailles ou de danger grave et imminent.
• L'obstruction au signalement est punie d'un an d'emprisonnement et 15 000 euros d'amende (art. 13, loi Sapin II).
• Un signalement de mauvaise foi expose son auteur à des poursuites pénales et à des sanctions disciplinaires.
• La protection du secret des affaires (loi du 30 juillet 2018) comporte des exceptions au bénéfice des lanceurs d'alerte.