La présidence tournante du Conseil de l'Union européenne

Les attributions formelles de la présidence

Le traité instituant la Communauté européenne confère des attributions essentiellement procédurales à la présidence semestrielle du Conseil des ministres. Le président en exercice convoque le Conseil de sa propre initiative ou à la demande d'un autre État membre ou de la Commission. Il établit l'ordre du jour provisoire, fait procéder au vote et signe les règlements, directives et décisions adoptés par le Conseil.

Ces prérogatives formelles, apparemment modestes, masquent cependant un rôle politique considérable. Chaque présidence doit, en début de semestre, publier son programme et le présenter au Parlement européen. La capacité de la présidence à fixer les priorités, à orienter les débats et à forger des compromis fait de cette fonction un levier d'influence majeur. La force de conviction et l'habileté diplomatique du ministre qui assure la présidence conditionnent souvent l'issue des négociations les plus sensibles.

Le rôle d'intermédiaire dans le triangle institutionnel

Dans le dialogue entre le Conseil, la Commission et le Parlement, la présidence joue un rôle central d'intermédiaire. Elle recherche les compromis permettant au triangle interinstitutionnel de fonctionner de manière fluide, en particulier dans le cadre des procédures de codécision où les trois institutions doivent parvenir à un accord.

Le développement de la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC), instituée par le traité de Maastricht, a renforcé le rôle de la présidence en matière d'initiative et de représentation extérieure. La présidence pouvait confier des missions de politique étrangère à la « troïka », formation rassemblant la présidence en exercice, le secrétaire général du Conseil (également Haut représentant pour la PESC, poste créé par le traité d'Amsterdam et occupé initialement par Javier Solana), et la présidence suivante, en association avec la Commission.

Les limites de la rotation semestrielle

La rotation semestrielle de la présidence présente des inconvénients structurels bien identifiés. Le temps nécessaire à la prise en main du dossier réduit la période de productivité effective. À peine installée, une présidence doit déjà préparer la transition avec son successeur. Dans l'Union à 15, chaque État exerçait la présidence tous les sept ans et demi. Avec l'élargissement à 27 membres, cette fréquence est passée à environ treize ans et demi.

Plusieurs pistes de réforme ont été envisagées, notamment le recours à une présidence plus permanente ou à un système de vice-présidence. Les petits États membres se sont toutefois fermement opposés à toute remise en cause du système de rotation, attachés au principe d'égalité des États quelle que soit leur taille, qui garantit à chacun la possibilité de présider l'institution.

Le traité de Lisbonne a partiellement répondu à ces critiques en créant le poste de président du Conseil européen, élu pour un mandat de deux ans et demi renouvelable une fois (article 15 TUE). Herman Van Rompuy a été le premier titulaire de cette fonction en 2009. Pour le Conseil des ministres dans ses différentes formations, un système de présidence par trio a été instauré : trois États membres exercent conjointement la présidence pendant dix-huit mois selon un programme commun, chacun assurant à tour de rôle la présidence effective pendant six mois. Seul le Conseil des affaires étrangères échappe à la rotation, étant présidé de manière permanente par le Haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité.

À retenir

• La présidence du Conseil dispose de prérogatives formellement procédurales mais politiquement déterminantes pour l'avancement des négociations.
• Elle joue un rôle d'intermédiaire essentiel dans le triangle Conseil, Commission, Parlement.
• La rotation semestrielle, critiquée pour son manque de continuité, a été préservée au nom du principe d'égalité des États.
• Le traité de Lisbonne a créé un président permanent du Conseil européen (mandat de 2,5 ans) et instauré la présidence par trio pour le Conseil des ministres.
• Le Conseil des affaires étrangères est présidé par le Haut représentant de l'Union, échappant à la rotation.