La motivation des décisions administratives : actes de l'administration et jugements du juge administratif

La motivation des actes administratifs individuels

Contrairement à une idée reçue, l'administration n'est pas tenue de motiver l'ensemble de ses décisions. Le principe traditionnel en droit administratif français était celui de l'absence d'obligation de motivation des actes administratifs. C'est la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public qui a instauré une obligation de motivation pour certaines catégories de décisions. Ces dispositions sont aujourd'hui codifiées aux articles L. 211-1 et suivants du Code des relations entre le public et l'administration (CRPA).

L'obligation de motivation concerne les décisions individuelles défavorables ou dérogatoires. Parmi les décisions défavorables, la loi vise notamment les mesures de police ou mesures restreignant l'exercice d'une liberté publique, les décisions infligeant une sanction, celles refusant une autorisation soumise à des conditions restrictives, les décisions qui retirent ou abrogent une décision créatrice de droits, celles qui refusent un avantage constituant un droit pour le demandeur, ou encore celles qui rejettent un recours administratif préalable obligatoire.

La motivation doit figurer dans la décision elle-même ou dans un document joint (lettre d'accompagnement, rapport, avis). Elle doit être claire, précise et adaptée aux circonstances de fait propres à l'affaire. La simple référence aux textes applicables sans explication factuelle ne constitue pas une motivation suffisante. Le juge administratif censure les décisions non motivées ou insuffisamment motivées par voie d'annulation.

Le Conseil d'État a précisé que l'obligation de motivation s'étend aux décisions implicites de rejet. L'article L. 232-4 du CRPA permet au demandeur d'obtenir, dans le mois suivant la décision implicite, la communication des motifs de celle-ci. Le défaut de communication des motifs dans le délai d'un mois constitue une illégalité.

La motivation des décisions du juge administratif

L'obligation de motivation des décisions du juge administratif repose sur un fondement historique. En l'absence de texte spécifique à la juridiction administrative, le Conseil d'État s'est longtemps appuyé sur l'article 7 de la loi du 20 avril 1810, texte relatif à l'organisation judiciaire, pour imposer cette exigence. Il en avait fait une règle générale de procédure à portée impérative, applicable même en l'absence de texte express.

Le Code de justice administrative (CJA) a consacré ce principe à son article L. 9, qui figure dans le titre préliminaire énonçant les principes directeurs de la justice administrative. Aux termes de cet article, les jugements sont motivés. Cette disposition s'applique à l'ensemble des juridictions administratives : tribunaux administratifs, cours administratives d'appel et Conseil d'État.

La modernisation de la rédaction des décisions

La Cour de cassation et les juridictions administratives ont engagé, dans les années 2010-2020, un mouvement de modernisation de la rédaction de leurs décisions. La Cour de cassation a abandonné la rédaction traditionnelle en phrase unique introduite par des "attendu que" au profit d'un style direct, avec des paragraphes numérotés et une structure clairement identifiée (faits et procédure, examen des moyens, dispositif). Les arrêts les plus importants bénéficient d'une motivation développée (ou "enrichie") qui expose la méthode d'interprétation retenue, les solutions alternatives écartées et les précédents pertinents.

Le Conseil d'État a, de manière parallèle, généralisé le style direct dans les décisions contentieuses de l'ensemble des juridictions administratives, en abandonnant la formule traditionnelle du "considérant que". Cette évolution vise à améliorer la lisibilité et l'accessibilité de la justice, conformément aux recommandations de la Commission européenne pour l'efficacité de la justice (CEPEJ).

La distinction entre motivation des actes administratifs et motivation juridictionnelle

Il convient de ne pas confondre ces deux obligations. La motivation des actes administratifs vise à informer l'administré des raisons d'une décision qui lui est défavorable et à permettre le contrôle juridictionnel ultérieur. Elle constitue une formalité substantielle dont la méconnaissance entraîne l'illégalité de l'acte. La motivation des décisions juridictionnelles, quant à elle, garantit le droit au procès équitable et permet le contrôle des voies de recours. Leur régime juridique, leurs fondements textuels et leur sanction diffèrent profondément.

À retenir

• La motivation des actes administratifs individuels défavorables ou dérogatoires est obligatoire depuis la loi du 11 juillet 1979, aujourd'hui codifiée dans le CRPA (art. L. 211-1 et s.).
• La motivation doit être claire, précise et adaptée aux faits. La simple référence aux textes est insuffisante.
• Le principe de la motivation des décisions du juge administratif est consacré par l'article L. 9 du Code de justice administrative.
• La Cour de cassation et le Conseil d'État ont modernisé la rédaction de leurs décisions en abandonnant les formules traditionnelles ("attendu que", "considérant que") au profit d'un style direct.
• La motivation des actes administratifs et la motivation juridictionnelle répondent à des logiques et des régimes distincts.