La liberté d'entreprendre à l'épreuve de l'état d'urgence sanitaire

Fondements constitutionnels de la liberté d'entreprendre

La liberté d'entreprendre trouve son ancrage dans l'article 4 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, qui définit la liberté comme le pouvoir de faire tout ce qui ne nuit pas à autrui. Le Conseil constitutionnel lui a reconnu valeur constitutionnelle dès sa décision du 16 janvier 1982, Loi de nationalisation (Cons. const., 16 janv. 1982, n° 81-132 DC). Cette liberté englobe la liberté d'accéder à une profession, la liberté d'exercer une activité économique et, plus largement, la liberté du commerce et de l'industrie, principe général du droit dégagé par le Conseil d'État (CE, 22 juin 1951, Daudignac).

Cependant, la liberté d'entreprendre n'est pas absolue. Le Conseil constitutionnel admet que le législateur puisse lui apporter des limitations justifiées par l'intérêt général ou liées à des exigences constitutionnelles, à condition qu'il n'en résulte pas d'atteinte disproportionnée au regard de l'objectif poursuivi (Cons. const., 30 nov. 2006, n° 2006-540 DC). Le contrôle de proportionnalité constitue ainsi la pierre angulaire de l'encadrement de cette liberté.

L'état d'urgence sanitaire : un cadre juridique dérogatoire

La loi du 23 mars 2020 a créé un régime d'état d'urgence sanitaire codifié aux articles L. 3131-12 et suivants du Code de la santé publique. Ce dispositif habilite le Premier ministre à prendre par décret des mesures limitant la liberté d'aller et venir, la liberté d'entreprendre et la liberté de réunion, aux seules fins de garantir la santé publique. Le ministre de la Santé peut également prononcer des mesures réglementaires ou individuelles dans ce cadre.

Ce régime s'ajoute aux pouvoirs de police sanitaire dont dispose déjà le ministre de la Santé en vertu de l'article L. 3131-1 du Code de la santé publique, ainsi qu'à la théorie jurisprudentielle des circonstances exceptionnelles (CE, 28 juin 1918, Heyriès ; CE, 28 févr. 1919, Dames Dol et Laurent), qui autorise l'administration à s'affranchir temporairement des règles de compétence et de légalité en période de crise.

Le contrôle juridictionnel des mesures restrictives

Le Conseil d'État a exercé un contrôle actif sur les mesures prises durant la crise sanitaire, tant en référé-liberté (article L. 521-2 du Code de justice administrative) qu'au fond. Par sa décision du 22 décembre 2020 (CE, 22 déc. 2020, n° 439804), il a jugé que l'interdiction de déplacement et la fermeture des établissements recevant du public, à l'exception de ceux fournissant des biens et services de première nécessité, ne présentaient pas un caractère disproportionné au regard de l'objectif de protection de la santé publique, malgré la gravité de l'atteinte portée à la liberté d'aller et venir, à la liberté du commerce et de l'industrie et à la liberté d'entreprendre.

Le juge administratif a retenu que ces mesures avaient été adoptées dans un contexte de propagation exponentielle du virus et de saturation des structures hospitalières. Il a ainsi validé une approche dans laquelle la protection de la santé publique, objectif de valeur constitutionnelle reconnu par le Conseil constitutionnel (Cons. const., 31 janv. 2020, n° 2019-823 QPC), justifiait des restrictions substantielles aux libertés économiques.

La police municipale face aux restrictions économiques liées à la pandémie

Les pouvoirs de police générale du maire, fondés sur l'article L. 2212-2 du Code général des collectivités territoriales, ne l'autorisent à aggraver les mesures prises par l'autorité de police supérieure que si des circonstances locales particulières le justifient (CE, 18 avr. 1902, Commune de Néris-les-Bains).

C'est précisément ce principe que le Conseil d'État a appliqué dans l'affaire de l'interdiction des locations saisonnières à Nice. Par un arrêté du 25 janvier 2021, le maire de Nice avait interdit les locations saisonnières des particuliers du 6 au 20 février 2021, au motif de prévenir la propagation du virus. Le juge des référés du tribunal administratif de Nice avait suspendu cette mesure le 8 février 2021. Confirmant cette suspension, le Conseil d'État a jugé qu'en l'absence de raison impérieuse liée à des circonstances locales particulières, cette interdiction portait une atteinte grave et manifestement illégale au droit de propriété et à la liberté du commerce et de l'industrie (CE, 16 févr. 2021, n° 449605).

Cette décision illustre les limites du pouvoir de police municipale en période de crise sanitaire : le maire ne peut édicter des mesures plus restrictives que celles du gouvernement que s'il démontre l'existence de circonstances locales spécifiques, conformément à la jurisprudence classique sur la concurrence des polices.

Perspectives comparatives et mise en balance des intérêts

La confrontation entre liberté d'entreprendre et impératifs sanitaires a suscité des débats dans l'ensemble des démocraties européennes. La Cour constitutionnelle fédérale allemande a, elle aussi, admis la constitutionnalité de mesures de confinement restrictives des libertés économiques, tout en insistant sur la nécessité d'un réexamen régulier de leur proportionnalité. En Italie, la Corte costituzionale a suivi un raisonnement analogue.

En droit français, le Conseil constitutionnel, saisi de la loi prorogeant l'état d'urgence sanitaire, a validé l'essentiel du dispositif tout en émettant des réserves d'interprétation sur certaines mesures (Cons. const., 11 mai 2020, n° 2020-800 DC). Il a rappelé que la Constitution n'exclut pas la possibilité pour le législateur de prévoir un régime d'état d'urgence sanitaire, mais que les mesures prises doivent être nécessaires, adaptées et proportionnées à la finalité poursuivie.

À retenir

• La liberté d'entreprendre, à valeur constitutionnelle, peut être limitée par des mesures justifiées par l'objectif de protection de la santé publique, sous réserve de proportionnalité.
• Le Conseil d'État a validé les fermetures d'établissements et interdictions de déplacement du premier confinement comme n'étant pas disproportionnées au regard du contexte sanitaire (CE, 22 déc. 2020, n° 439804).
• Un maire ne peut aggraver les mesures sanitaires nationales qu'en justifiant de circonstances locales particulières, conformément à la jurisprudence sur la concurrence des polices.
• L'interdiction des locations saisonnières à Nice a été jugée manifestement illégale faute de circonstances locales suffisantes (CE, 16 févr. 2021, n° 449605).
• Le contrôle juridictionnel en période de crise repose sur un triple test de nécessité, d'adaptation et de proportionnalité des mesures restrictives.