La liberté de manifestation : fondements, régime juridique et encadrement

Fondements constitutionnels et conventionnels

La liberté de manifestation constitue l'une des expressions les plus visibles de la démocratie politique. Elle ne figure pas expressément dans le texte de la Constitution de 1958, mais le Conseil constitutionnel lui a reconnu une valeur constitutionnelle en la rattachant au droit d'expression collective des idées et des opinions (CC, 18 janvier 1995, n° 94-352 DC, Loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité). Ce rattachement s'opère par le biais de l'article 11 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, qui consacre la libre communication des pensées et des opinions.

Sur le plan conventionnel, l'article 11 de la Convention européenne des droits de l'homme protège la liberté de réunion pacifique. La Cour européenne des droits de l'homme a affirmé à de nombreuses reprises que cette liberté constitue l'un des fondements d'une société démocratique et qu'elle ne doit pas faire l'objet d'une interprétation restrictive (CEDH, 21 juin 1988, Plattform "Ärzte für das Leben" c. Autriche). L'État est même tenu à une obligation positive de protéger les manifestants contre d'éventuelles contre-manifestations violentes.

Le régime juridique de la déclaration préalable

Le droit français soumet les manifestations sur la voie publique à un régime de déclaration préalable, et non d'autorisation. Ce régime est issu du décret-loi du 23 octobre 1935, toujours en vigueur et codifié aux articles L. 211-1 et suivants du Code de la sécurité intérieure. La déclaration doit être effectuée entre trois et quinze jours francs avant la date prévue, auprès de la mairie ou de la préfecture de police à Paris. Elle doit indiquer l'objet de la manifestation, la date, l'heure, l'itinéraire et les noms des organisateurs.

Ce régime déclaratif distingue la manifestation de l'attroupement, défini par l'article 431-3 du Code pénal comme tout rassemblement de personnes sur la voie publique ou dans un lieu public susceptible de troubler l'ordre public. L'attroupement peut être dispersé par la force après deux sommations restées sans effet.

Le pouvoir d'interdiction administrative

L'autorité investie du pouvoir de police (le préfet, ou le préfet de police à Paris) peut interdire une manifestation lorsqu'elle estime que celle-ci est de nature à troubler gravement l'ordre public. Ce pouvoir d'interdiction est soumis au contrôle du juge administratif, qui vérifie la proportionnalité de la mesure. Le Conseil d'État exerce un contrôle approfondi sur ces interdictions et censure celles qui ne sont pas justifiées par des risques réels et sérieux de troubles à l'ordre public (CE, ord., 9 janvier 2014, Ministre de l'Intérieur c. Société Les Productions de la Plume, pour un cas d'interdiction de spectacle, illustrant la méthode du contrôle de proportionnalité en matière de police administrative des réunions publiques).

Le juge des référés du tribunal administratif peut être saisi en urgence sur le fondement de l'article L. 521-2 du Code de justice administrative (référé-liberté) pour contester une interdiction de manifester.

Les infractions liées aux manifestations

Le droit pénal encadre les manifestations sous plusieurs angles. L'organisation d'une manifestation non déclarée ou en violation d'une interdiction est punie de six mois d'emprisonnement et de 7 500 euros d'amende (article 431-9 du Code pénal). La participation à une manifestation interdite peut également être sanctionnée.

La loi du 10 avril 2019 visant à renforcer et garantir le maintien de l'ordre public lors des manifestations (dite "loi anti-casseurs") a introduit la possibilité pour le préfet de prononcer des interdictions individuelles de manifester à l'encontre de personnes représentant une menace d'une particulière gravité pour l'ordre public. Le Conseil constitutionnel a validé l'essentiel de cette loi tout en censurant la disposition qui permettait au préfet d'interdire de manifester une personne sur le seul fondement de son appartenance à un groupe (CC, 4 avril 2019, n° 2019-780 DC).

Le délit de dissimulation volontaire du visage au sein ou aux abords d'une manifestation, dans des circonstances faisant craindre des atteintes à l'ordre public, est puni d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende (article 431-9-1 du Code pénal, issu de la loi du 11 octobre 2010).

La responsabilité de l'État et des organisateurs

Les conséquences dommageables des manifestations engagent plusieurs types de responsabilité. L'État peut voir sa responsabilité pour faute engagée en cas de carence dans le maintien de l'ordre, lorsque les forces de police n'ont pas pris les mesures nécessaires pour prévenir ou contenir les débordements. Le Conseil d'État admet également une responsabilité sans faute fondée sur le risque, au bénéfice des tiers victimes de dommages causés par des attroupements ou rassemblements (article L. 211-10 du Code de la sécurité intérieure, anciennement loi du 7 janvier 1983, elle-même héritière de la loi du 16 avril 1914).

Les organisateurs d'une manifestation engagent leur responsabilité pénale en cas de non-respect des obligations de déclaration ou en cas de complicité avec les auteurs de violences. Leur responsabilité civile peut également être recherchée sur le fondement de l'article 1240 du Code civil.

Manifestation, état d'urgence et circonstances exceptionnelles

Le régime de l'état d'urgence (loi du 3 avril 1955, modifiée par la loi du 20 novembre 2015) confère au préfet le pouvoir d'interdire les rassemblements de nature à provoquer ou entretenir le désordre. Ce pouvoir a été largement utilisé entre 2015 et 2017, période pendant laquelle de nombreuses manifestations ont été interdites au nom de la lutte contre le terrorisme. Le Conseil d'État a toutefois rappelé que l'état d'urgence ne dispensait pas l'autorité administrative du respect du principe de proportionnalité (CE, ord., 26 janvier 2016, Ligue des droits de l'homme).

La question de la conciliation entre sécurité et liberté de manifester s'est posée avec une acuité renouvelée dans le contexte des mouvements sociaux récents, où la doctrine du maintien de l'ordre a fait l'objet de critiques tant internes qu'européennes, notamment concernant l'usage des armes de force intermédiaire.

À retenir

• La liberté de manifestation a valeur constitutionnelle et est protégée par l'article 11 de la CEDH.
• Le régime français repose sur une déclaration préalable (décret-loi du 23 octobre 1935, codifié au Code de la sécurité intérieure), et non sur une autorisation.
• L'interdiction d'une manifestation par le préfet est soumise à un contrôle de proportionnalité par le juge administratif.
• La responsabilité de l'État peut être engagée pour faute (carence dans le maintien de l'ordre) ou sans faute (risque lié aux attroupements).
• Le droit pénal sanctionne l'organisation de manifestations non déclarées, la participation à des manifestations interdites et la dissimulation du visage dans un cortège.