La laïcité et le régime juridique des cultes en France

Le socle constitutionnel et conventionnel de la liberté de culte

La liberté de conscience et de religion constitue l'une des libertés fondamentales les plus anciennes du droit français. L'article 10 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 dispose que nul ne doit être inquiété pour ses opinions, même religieuses, sous réserve que leur manifestation ne trouble pas l'ordre public établi par la loi. Cette formulation, souvent commentée pour l'emploi du terme "même", révèle l'esprit rationaliste des constituants de 1789, pour lesquels les opinions religieuses ne constituaient qu'une catégorie particulière des opinions en général.

L'article 1er de la Constitution du 4 octobre 1958 consacre quant à lui le caractère laïque de la République, aux côtés de ses caractères indivisible, démocratique et social. La France assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction de religion et respecte toutes les croyances. Ce double engagement, neutralité de l'État et protection de la liberté religieuse, forme le cœur du principe de laïcité à la française.

Au plan conventionnel, l'article 9 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales protège la liberté de pensée, de conscience et de religion. La Cour européenne des droits de l'homme a reconnu une large marge d'appréciation aux États dans l'organisation de leurs rapports avec les cultes, tout en veillant au respect du pluralisme religieux (CEDH, 25 mai 1993, Kokkinakis c. Grèce).

La loi du 9 décembre 1905 : séparation des Églises et de l'État

La loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l'État constitue la pierre angulaire du droit français des cultes. Son article 1er garantit la liberté de conscience et le libre exercice des cultes, sous les seules restrictions édictées dans l'intérêt de l'ordre public. Son article 2 pose le principe selon lequel la République ne reconnaît, ne salarie ni ne subventionne aucun culte.

Cette non-reconnaissance ne signifie nullement une ignorance. L'État entretient des relations régulières avec les institutions religieuses. L'article 4 de la loi de 1905 prévoit que les biens ecclésiastiques sont transférés à des associations cultuelles constituées conformément aux règles d'organisation générale du culte dont elles se proposent d'assurer l'exercice. Le Conseil d'État a précisé les conditions de cette conformité dans un avis majeur (CE, Ass., 24 octobre 1997, Association locale pour le culte des Témoins de Jéhovah de Riom).

Le régime des associations cultuelles, régies par le titre IV de la loi de 1905, leur confère des avantages fiscaux spécifiques, notamment l'exonération de taxe foncière sur les édifices affectés au culte et la possibilité de recevoir des dons et legs. Ces associations doivent avoir pour objet exclusif l'exercice d'un culte (CE, 1er février 1985, Association chrétienne Les Témoins de Jéhovah de France).

La jurisprudence constitutionnelle sur la laïcité

Le Conseil constitutionnel a progressivement précisé le contenu du principe de laïcité. Dans sa décision du 21 février 2013 (n° 2012-297 QPC, Association pour la promotion et l'expansion de la laïcité), il a jugé que le principe de laïcité figure au nombre des droits et libertés que la Constitution garantit. Il implique la neutralité de l'État, le fait que la République ne reconnaît ni ne salarie aucun culte, le respect de toutes les croyances, l'égalité de tous les citoyens devant la loi sans distinction de religion et la garantie du libre exercice des cultes.

Le Conseil constitutionnel avait auparavant consacré la valeur constitutionnelle du principe de laïcité en le rattachant à l'article 1er de la Constitution (CC, 19 novembre 2004, n° 2004-505 DC, Traité établissant une Constitution pour l'Europe). Le juge constitutionnel a ainsi distingué deux dimensions : une dimension négative (interdiction de reconnaître ou de financer les cultes) et une dimension positive (garantie du libre exercice et respect des croyances).

La police des cultes et l'organisation administrative

La police des cultes est organisée par le titre V de la loi de 1905. Elle vise à garantir l'ordre public tout en préservant la liberté religieuse. Les réunions cultuelles dans les locaux affectés au culte sont libres et dispensées de déclaration préalable, mais les manifestations extérieures du culte (processions, cérémonies) restent soumises aux pouvoirs de police du maire.

Le Conseil d'État a dégagé une jurisprudence équilibrée en matière de police des cultes. Dans l'arrêt Abbé Olivier (CE, 19 février 1909), il a admis que le maire pouvait réglementer les sonneries de cloches. Le juge administratif contrôle la proportionnalité des mesures de police restreignant l'exercice du culte (CE, Ord., 16 février 2004, Benaissa).

C'est le ministère de l'Intérieur qui assure la tutelle administrative des cultes. Le Bureau central des cultes, rattaché à la sous-direction des libertés publiques, est l'interlocuteur des autorités représentatives des différentes religions présentes en France. Il veille à l'application de la loi de 1905 et à l'entretien de relations institutionnelles avec les responsables religieux.

Les régimes dérogatoires : Alsace-Moselle et outre-mer

La loi de 1905 ne s'applique pas uniformément sur l'ensemble du territoire. En Alsace-Moselle (Bas-Rhin, Haut-Rhin, Moselle), le régime concordataire issu du Concordat de 1801 et des articles organiques demeure en vigueur. Ce régime, maintenu par la loi du 1er juin 1924 lors du retour de ces territoires à la France, prévoit la rémunération par l'État des ministres des quatre cultes reconnus (catholique, luthérien, réformé, israélite) et un enseignement religieux obligatoire dans les écoles publiques, avec possibilité de dispense. Le Conseil constitutionnel a validé ce particularisme local au regard du principe de laïcité (CC, 21 février 2013, n° 2012-297 QPC).

Dans plusieurs collectivités d'outre-mer, les décrets-lois Mandel du 16 janvier 1939 et du 6 décembre 1939 organisent un régime distinct. Ces textes ont instauré un système de missions religieuses doté de la personnalité civile et pouvant recevoir des subventions publiques. Ce régime s'applique notamment en Guyane, à Mayotte, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie.

En Guyane, un régime particulier subsiste en vertu de l'ordonnance royale de Charles X du 27 août 1828, qui prévoit la rémunération du clergé catholique sur le budget du département. Le Conseil d'État a confirmé la légalité de ce dispositif (CE, 9 octobre 2001, Préfet de Guyane).

La laïcité dans les services publics et l'espace public

Le principe de laïcité impose aux agents publics une obligation stricte de neutralité religieuse dans l'exercice de leurs fonctions. Cette obligation interdit le port de tout signe religieux ostensible (CE, Avis, 3 mai 2000, Mlle Marteaux). La loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires a codifié cette obligation de neutralité à l'article 25 de la loi du 13 juillet 1983.

S'agissant des usagers du service public, la loi du 15 mars 2004 interdit le port de signes ou tenues manifestant ostensiblement une appartenance religieuse dans les écoles, collèges et lycées publics. Le Conseil d'État avait auparavant, dans l'avis du 27 novembre 1989, considéré que le port de signes religieux par les élèves n'était pas en soi incompatible avec la laïcité, à condition qu'il ne revête pas un caractère ostentatoire ou revendicatif.

La loi du 11 octobre 2010 interdisant la dissimulation du visage dans l'espace public, bien que fondée sur l'ordre public et non sur la laïcité, a eu des implications directes sur certaines pratiques religieuses. Le Conseil constitutionnel l'a déclarée conforme à la Constitution (CC, 7 octobre 2010, n° 2010-613 DC). La CEDH a confirmé cette compatibilité avec la Convention (CEDH, GC, 1er juillet 2014, S.A.S. c. France).

À retenir

• La laïcité française repose sur un double fondement : l'article 10 de la DDHC de 1789 (liberté de conscience) et l'article 1er de la Constitution de 1958 (République laïque), articulés par la loi du 9 décembre 1905.
• La non-reconnaissance des cultes par l'État n'implique pas leur ignorance : des relations institutionnelles existent via le Bureau central des cultes du ministère de l'Intérieur.
• Le Conseil constitutionnel a dégagé cinq composantes du principe de laïcité : neutralité de l'État, non-reconnaissance des cultes, non-subventionnement, respect de toutes les croyances et garantie du libre exercice (CC, 21 février 2013, n° 2012-297 QPC).
• Des régimes dérogatoires subsistent en Alsace-Moselle (Concordat de 1801) et en outre-mer (décrets-lois Mandel de 1939), validés par le Conseil constitutionnel.
• Les agents publics sont soumis à une obligation stricte de neutralité religieuse, tandis que les usagers bénéficient d'une liberté encadrée, restreinte dans les établissements scolaires publics depuis la loi du 15 mars 2004.