La Cour pénale internationale : origines, compétences et fonctionnement

Genèse historique de la justice pénale internationale

L'idée d'une juridiction pénale internationale permanente trouve ses racines dans les tribunaux militaires internationaux institués après la Seconde Guerre mondiale. Le Tribunal militaire international de Nuremberg, créé par l'Accord de Londres du 8 août 1945, et le Tribunal militaire international pour l'Extrême-Orient (Tokyo, 1946) ont posé les fondements de la responsabilité pénale individuelle en droit international. Ces juridictions ad hoc ont établi que des individus, et non seulement des États, pouvaient être tenus responsables de violations graves du droit international.

Après une longue période d'inaction durant la Guerre froide, la communauté internationale a réactivé l'idée de tribunaux pénaux internationaux dans les années 1990. Le Conseil de sécurité des Nations unies a créé le Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie (TPIY) par la résolution 827 du 25 mai 1993, puis le Tribunal pénal international pour le Rwanda (TPIR) par la résolution 955 du 8 novembre 1994. Ces deux juridictions, bien qu'efficaces, restaient des créations ponctuelles, limitées dans leur compétence temporelle et territoriale.

C'est dans ce contexte que s'est imposée la nécessité d'une cour permanente. La Conférence diplomatique de Rome, réunie du 15 juin au 17 juillet 1998, a abouti à l'adoption du Statut de Rome le 17 juillet 1998, par 120 voix pour, 7 contre et 21 abstentions. Ce traité fondateur a institué la Cour pénale internationale (CPI), première juridiction pénale internationale permanente de l'histoire.

Statut juridique et organisation institutionnelle

La CPI est une organisation internationale indépendante, dotée de la personnalité juridique internationale. Contrairement aux TPIY et TPIR, elle n'est pas un organe subsidiaire du Conseil de sécurité des Nations unies, ni un organe de l'Organisation des Nations unies. Son siège est établi à La Haye (Pays-Bas), bien qu'elle puisse siéger ailleurs si les circonstances l'exigent (article 3 du Statut de Rome).

La relation entre la CPI et l'ONU est régie par un accord de coopération conclu en 2004, qui organise leurs rapports sans créer de lien de subordination. Le Conseil de sécurité dispose néanmoins de prérogatives importantes : il peut déférer une situation au Procureur (article 13, b) ou suspendre une enquête ou des poursuites pour une période renouvelable de douze mois (article 16).

L'institution est composée de quatre organes principaux. La Présidence, composée de trois juges élus par leurs pairs, assure l'administration générale. Les Chambres se répartissent en trois sections : la Section préliminaire, la Section de première instance et la Section des appels. Le Bureau du Procureur, organe indépendant, est chargé de l'enquête et de l'exercice de l'action pénale. Le Greffe assure les services administratifs et l'assistance aux victimes et aux témoins.

La Cour compte 18 juges, élus par l'Assemblée des États Parties pour un mandat de neuf ans non renouvelable. Le Procureur est également élu par l'Assemblée des États Parties pour un mandat de neuf ans non renouvelable.

Compétence matérielle : les crimes les plus graves

La CPI est compétente à l'égard de quatre catégories d'infractions, qualifiées par le Statut de Rome de « crimes les plus graves qui touchent l'ensemble de la communauté internationale » (article 5).

Le crime de génocide (article 6) est défini comme tout acte commis dans l'intention de détruire, en tout ou en partie, un groupe national, ethnique, racial ou religieux. Cette définition reprend celle de la Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide du 9 décembre 1948. L'élément intentionnel spécifique, le dolus specialis, distingue le génocide des autres crimes.

Les crimes contre l'humanité (article 7) recouvrent des actes tels que le meurtre, l'extermination, la réduction en esclavage, la déportation, la torture ou le viol, commis dans le cadre d'une attaque généralisée ou systématique lancée contre une population civile, en connaissance de cette attaque.

Les crimes de guerre (article 8) visent les infractions graves aux Conventions de Genève du 12 août 1949 et les autres violations graves des lois et coutumes applicables aux conflits armés internationaux ou non internationaux.

Le crime d'agression (article 8 bis), dont la définition a été adoptée lors de la Conférence de révision de Kampala en 2010, concerne la planification, la préparation, le lancement ou l'exécution d'un acte d'agression constituant une violation manifeste de la Charte des Nations unies. La compétence de la Cour à l'égard de ce crime n'a été activée qu'à compter du 17 juillet 2018.

Le principe de complémentarité

Le fonctionnement de la CPI repose sur le principe de complémentarité, consacré à l'article 17 du Statut de Rome. La Cour n'a pas vocation à se substituer aux juridictions nationales : elle n'intervient que lorsqu'un État ayant compétence n'a pas la volonté ou est dans l'incapacité de mener véritablement à bien l'enquête ou les poursuites.

Ce principe distingue fondamentalement la CPI des tribunaux ad hoc (TPIY, TPIR), qui bénéficiaient d'une primauté sur les juridictions nationales. La complémentarité traduit le respect de la souveraineté des États et la conviction que la justice pénale doit être rendue, en premier lieu, au niveau national.

Une affaire est irrecevable devant la CPI lorsqu'elle fait l'objet d'une enquête ou de poursuites par un État compétent, sauf si cet État manque de volonté ou se trouve dans l'incapacité de mener ces procédures. La Cour évalue cette volonté au regard de critères tels que la conduite de procédures fictives destinées à soustraire la personne concernée à sa responsabilité pénale.

L'adhésion de la France et les adaptations constitutionnelles

La France a signé le Statut de Rome le 18 juillet 1998, au lendemain de son adoption. Toutefois, la ratification a nécessité une révision constitutionnelle préalable. Le Conseil constitutionnel, saisi par le Président de la République sur le fondement de l'article 54 de la Constitution, a jugé dans sa décision du 22 janvier 1999 (décision n° 99-408 DC) que certaines stipulations du Statut de Rome portaient atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale.

Le Conseil a relevé trois difficultés principales : l'immunité du Président de la République et des membres du Gouvernement en exercice, le pouvoir du Procureur d'agir sur le territoire français et le caractère imprescriptible des crimes relevant de la CPI. La loi constitutionnelle du 8 juillet 1999 a inséré un article 53-2 dans la Constitution, selon lequel :

« La République peut reconnaître la juridiction de la Cour pénale internationale dans les conditions prévues par le traité signé le 18 juillet 1998. »

La ratification a été autorisée par la loi du 30 mars 2000 et l'instrument de ratification déposé le 9 juin 2000. La France a par ailleurs adopté la loi du 9 août 2010 portant adaptation du droit pénal à l'institution de la CPI, qui a notamment intégré dans le code pénal les définitions des crimes relevant de la compétence de la Cour.

Crises, contestations et défis contemporains

La CPI traverse depuis plusieurs années une période de contestation profonde. Plusieurs États africains ont accusé la Cour de pratiquer une justice sélective, orientée de manière disproportionnée vers le continent africain. De fait, les premières enquêtes et poursuites de la CPI ont exclusivement concerné des situations africaines (Ouganda, République démocratique du Congo, Soudan, République centrafricaine, Kenya, Côte d'Ivoire, Libye, Mali).

Cette perception de partialité a conduit à des tentatives de retrait. Le Burundi est devenu, le 27 octobre 2017, le premier État à se retirer effectivement du Statut de Rome. L'Afrique du Sud et la Gambie avaient annoncé leur retrait, avant de revenir sur leur décision. L'Union africaine a adopté en janvier 2017 une stratégie de retrait collectif, restée toutefois sans effet contraignant.

Les critiques portent également sur l'efficacité de la Cour. En plus de vingt ans d'existence, le nombre de condamnations définitives demeure limité. La longueur des procédures, le coût élevé du fonctionnement et les difficultés d'exécution des mandats d'arrêt alimentent les reproches. L'affaire dite du « Morenogate », impliquant l'ancien procureur Luis Moreno Ocampo dans des allégations de conflits d'intérêts, a entaché la crédibilité de l'institution.

Parmi les grandes puissances, les États-Unis, la Russie, la Chine et l'Inde ne sont pas parties au Statut de Rome. Les États-Unis ont adopté en 2002 l'American Service-Members' Protection Act, autorisant le recours à tous les moyens nécessaires pour libérer tout personnel américain ou allié détenu par la CPI. L'administration Trump a par ailleurs imposé en 2020 des sanctions contre des responsables de la CPI, levées ensuite par l'administration Biden en 2021.

La situation en Ukraine : un tournant pour la CPI

L'invasion de l'Ukraine par la Russie, le 24 février 2022, a constitué un moment charnière pour la CPI. Le 2 mars 2022, le Procureur Karim Khan a annoncé l'ouverture d'une enquête sur la situation en Ukraine, après avoir reçu le renvoi de 39 États parties. L'Ukraine, bien que non partie au Statut de Rome, avait accepté la compétence de la Cour par des déclarations au titre de l'article 12, paragraphe 3, couvrant les faits commis sur son territoire depuis le 21 novembre 2013.

Le 17 mars 2023, la Chambre préliminaire II a délivré des mandats d'arrêt à l'encontre de Vladimir Poutine, Président de la Fédération de Russie, et de Maria Lvova-Belova, Commissaire aux droits de l'enfant, pour le crime de guerre de déportation illégale d'enfants ukrainiens vers la Russie et de transfert illégal d'enfants de zones occupées d'Ukraine vers la Fédération de Russie.

Ces mandats d'arrêt revêtent une portée symbolique et juridique considérable. C'est la première fois que la CPI émet un mandat d'arrêt contre le chef d'État en exercice d'un membre permanent du Conseil de sécurité des Nations unies. La question de l'immunité des chefs d'État en exercice devant la CPI, tranchée par l'article 27 du Statut de Rome qui exclut toute immunité, se heurte néanmoins à l'article 98 qui peut faire obstacle à l'exécution du mandat par des États tiers.

À retenir

• La CPI, créée par le Statut de Rome du 17 juillet 1998 et siégeant à La Haye, est la première juridiction pénale internationale permanente, compétente pour le génocide, les crimes contre l'humanité, les crimes de guerre et le crime d'agression.
• Le principe de complémentarité distingue la CPI des tribunaux ad hoc : elle n'intervient que si les États ne peuvent ou ne veulent pas juger eux-mêmes les responsables.
• La ratification par la France a nécessité une révision constitutionnelle (loi du 8 juillet 1999, article 53-2 de la Constitution) en raison des atteintes aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté relevées par le Conseil constitutionnel (décision du 22 janvier 1999).
• La CPI fait face à des contestations majeures : accusations de sélectivité géographique (continent africain), retrait du Burundi (2017), absence de grandes puissances (États-Unis, Russie, Chine, Inde) et critiques sur son efficacité.
• Les mandats d'arrêt du 17 mars 2023 contre Vladimir Poutine et Maria Lvova-Belova, dans le cadre de la situation en Ukraine, marquent un précédent historique visant un chef d'État en exercice d'un membre permanent du Conseil de sécurité.