La Commission gardienne des traités : le mécanisme du recours en manquement

Le fondement juridique du contrôle de la Commission

La Commission européenne est qualifiée de gardienne des traités par une formule devenue classique en droit de l'Union. Cette fonction de surveillance repose sur l'article 258 TFUE (ex-article 226 TCE), qui organise la procédure de recours en manquement. Par ce mécanisme, la Commission dispose d'un arsenal juridique lui permettant de contraindre les États membres à respecter les obligations qui découlent du droit primaire et du droit dérivé de l'Union.

La Cour de justice a très tôt affirmé le caractère objectif de cette procédure, indépendante de toute faute ou de tout dommage (CJCE, 5 mai 1970, Commission c/ Belgique, aff. 77/69). L'État membre ne peut invoquer ni la réciprocité, ni des difficultés internes, ni même la carence d'une autre institution pour justifier un manquement (CJCE, 5 février 1963, Van Gend en Loos, aff. 26/62, pour le principe de l'effet direct qui sous-tend ce contrôle).

Les trois phases de la procédure précontentieuse

La procédure se déroule en trois étapes successives qui dessinent une escalade progressive. La Commission relève d'abord une présomption d'infraction, soit d'office par ses propres services, soit à la suite d'une plainte émanant d'un autre État membre, d'un opérateur économique ou d'un simple particulier. Elle adresse alors une lettre de mise en demeure à l'État concerné, l'invitant à présenter ses observations dans un délai généralement fixé à trois mois.

Si les justifications de l'État membre ne convainquent pas la Commission, celle-ci émet un avis motivé qui constitue l'acte central de la procédure précontentieuse. L'État est tenu de s'y conformer dans un délai prescrit, en général d'un mois. L'avis motivé fixe définitivement l'objet du litige, de sorte que la Commission ne peut ultérieurement invoquer devant la Cour des griefs qui n'y figurent pas (CJCE, 11 juillet 1984, Commission c/ Italie, aff. 51/83).

En dernier recours, la Commission peut saisir la Cour de justice, dont l'arrêt est contraignant. Dans la pratique, la majorité des États membres régularisent leur situation avant cette phase ultime, la menace de la saisine jouant le rôle d'une "épée de Damoclès".

Le pouvoir discrétionnaire de la Commission

L'engagement de la procédure d'infraction relève du collège des commissaires lui-même, sur proposition des chefs de cabinet, et non des directions générales. Ce pouvoir est de nature discrétionnaire : la Commission n'est pas tenue d'ouvrir une procédure même lorsqu'elle constate un manquement, et un particulier ne peut l'y contraindre (CJCE, 14 février 1989, Star Fruit c/ Commission, aff. 247/87). Ce pouvoir d'appréciation s'étend au choix du moment de la saisine de la Cour.

Pour exercer une pression supplémentaire, la Commission informe généralement la presse de la teneur des avis motivés et des saisines de la Cour, une pratique que les États membres critiquent fréquemment, se plaignant d'être informés après les médias de l'existence d'une procédure engagée contre eux.

Le renforcement des sanctions par le traité de Maastricht

Le traité de Maastricht (1992) a renforcé l'efficacité de la procédure en introduisant la possibilité pour la Cour de justice de prononcer des sanctions financières (somme forfaitaire ou astreinte) à l'encontre d'un État membre qui n'exécute pas un premier arrêt en manquement (article 260 TFUE, ex-article 228 TCE). Cette disposition a été utilisée pour la première fois dans l'affaire Commission c/ Grèce (CJCE, 4 juillet 2000, aff. C-387/97), où la Grèce a été condamnée à une astreinte journalière pour non-exécution d'un arrêt relatif à la gestion des déchets en Crète.

Le traité de Lisbonne a encore durci le dispositif en permettant à la Commission de demander des sanctions financières dès le premier arrêt en manquement lorsque celui-ci porte sur un défaut de transposition d'une directive adoptée selon une procédure législative (article 260, paragraphe 3, TFUE).

Le contrôle de la transposition des directives

L'achèvement du marché intérieur a considérablement intensifié l'activité de contrôle de la Commission en matière de transposition des directives dans le droit national. Pour inciter les États membres à respecter leurs obligations, la Commission publie régulièrement un tableau de bord du marché intérieur (Internal Market Scoreboard), qui recense l'état de transposition des directives par chaque État membre. Ce mécanisme de transparence comparative exerce une pression politique efficace, les États membres peu performants étant exposés publiquement.

À retenir

• La procédure de recours en manquement (article 258 TFUE) se déroule en trois phases : lettre de mise en demeure, avis motivé, saisine de la Cour de justice.
• La Commission dispose d'un pouvoir discrétionnaire dans l'engagement de la procédure et ne peut être contrainte par un particulier à agir contre un État membre.
• Le traité de Maastricht a introduit les sanctions financières (astreinte et somme forfaitaire) en cas de non-exécution d'un arrêt en manquement.
• Le traité de Lisbonne permet des sanctions financières dès le premier arrêt lorsqu'il s'agit d'un défaut de transposition de directive.
• Le tableau de bord du marché intérieur constitue un instrument de pression politique complémentaire à l'arsenal juridique.