La Commission européenne : composition, désignation et fonctionnement

L'évolution de la procédure de désignation

La procédure de désignation de la Commission européenne a connu une évolution considérable, passant d'un mécanisme purement intergouvernemental à un processus associant le Conseil européen, le Conseil et le Parlement européen.

Selon le traité de Rome (1957), les membres de la Commission étaient désignés « d'un commun accord par les gouvernements des États membres » pour quatre ans. Le Parlement européen et le président de la Commission n'avaient aucune voix au chapitre.

Le traité de Maastricht (1992) a introduit une double investiture parlementaire : le Parlement approuve d'abord la désignation du président, puis vote l'approbation de l'ensemble du collège. Le rôle du président dans la sélection de ses collègues a également été formalisé. La durée du mandat a été portée de quatre à cinq ans, afin de la faire coïncider avec la législature du Parlement européen, renforçant ainsi le lien de responsabilité démocratique.

Le traité de Nice a franchi une étape supplémentaire en prévoyant que les décisions du Conseil relatives à la nomination du président puis des membres de la Commission seraient prises à la majorité qualifiée et non plus à l'unanimité, réduisant le pouvoir de blocage d'un seul État.

Le renforcement de l'autorité présidentielle

L'autorité du président de la Commission s'est progressivement affirmée à travers les révisions successives des traités et la pratique institutionnelle. Romano Prodi, président de 1999 à 2004, a marqué un tournant en exigeant de chaque commissaire la signature d'une lettre de démission en blanc dès sa prise de fonction. Le traité de Nice a codifié cette pratique en permettant au président d'exiger la démission d'un commissaire après approbation du collège.

Le traité prévoit désormais que la Commission remplit sa mission dans le respect des orientations politiques définies par le président. Celui-ci décide de l'organisation interne de la Commission et nomme des vice-présidents parmi les membres du collège, après approbation de ce dernier.

Toutefois, la prééminence présidentielle connaît des limites. Chaque gouvernement continue dans la pratique à désigner lui-même son national à la Commission, et les autres États n'opposent généralement pas d'objection à ce choix. Le président ne dispose que d'une seule voix au sein du collège, dont les délibérations sont acquises à la majorité de ses membres.

La responsabilité devant le Parlement européen

Le Parlement exerce un contrôle croissant sur la Commission, dont la responsabilité politique devant l'assemblée s'affirme de manière continue. Le traité de Rome avait institué la motion de censure, adoptable à la majorité des deux tiers des voix exprimées et à la majorité des membres composant le Parlement. Depuis 1958, aucune motion de censure n'a été formellement votée, mais la menace a suffi à provoquer la démission collective de la Commission Santer en mars 1999, après qu'un comité d'experts indépendants eut mis en lumière des irrégularités dans la gestion de la Commission.

Un déséquilibre institutionnel subsiste cependant : si le Parlement peut renverser la Commission, celle-ci ne dispose d'aucun pouvoir de dissolution du Parlement. En outre, le Parlement pourrait être tenté de censurer la Commission pour exprimer un désaccord avec le Conseil, institution que le Parlement ne peut pas renverser directement.

Le plafonnement des effectifs

La Commission a longtemps compté deux nationaux pour chacun des cinq grands États (France, Royaume-Uni, Allemagne, Italie, Espagne) et un national pour chacun des autres. Dans la perspective des élargissements, cette composition risquait de produire un collège pléthorique de plus de trente membres, nuisant à l'efficacité de l'institution. La Commission elle-même reconnaissait ne disposer en réalité que d'une douzaine de portefeuilles substantiels.

Le Conseil européen de Nice a prévu un plafonnement en deux étapes. À compter du 1er janvier 2005, les cinq grands États ont renoncé à leur deuxième commissaire. Pour l'étape suivante, lorsque l'Union compterait 27 membres, le nombre de commissaires devait devenir inférieur au nombre d'États membres, selon un principe de « rotation égalitaire » dont les modalités devaient être arrêtées à l'unanimité par le Conseil.

Le traité de Lisbonne reprenait cette logique en prévoyant une Commission réduite aux deux tiers du nombre d'États à partir de 2014. Toutefois, à la suite du premier référendum irlandais négatif sur Lisbonne en 2008, le Conseil européen a accordé à l'Irlande la garantie que chaque État conserverait un commissaire, revenant de facto au principe d'un commissaire par État membre (décision du Conseil européen de juin 2009).

Le fonctionnement collégial

Les membres de la Commission forment un collège solidaire dans lequel chaque commissaire dispose d'une voix égale. Les délibérations sont acquises à la majorité des membres. La Commission se réunit hebdomadairement, le mercredi à Bruxelles, et à Strasbourg pendant la semaine de session mensuelle du Parlement européen.

Peuvent assister aux réunions le secrétaire général, le directeur général du service juridique, le secrétaire général adjoint, le chef de cabinet du président, le porte-parole et le greffier. En cas d'absence d'un commissaire, son chef de cabinet peut assister à la réunion mais ne peut pas voter. Chaque lundi, les chefs de cabinet se réunissent sous la présidence du secrétaire général pour examiner les points inscrits à l'ordre du jour du mercredi, certains points pouvant être approuvés à ce niveau et faire ensuite l'objet d'une adoption formelle sans débat par les commissaires (procédure dite des « points A »).

À retenir

• La désignation de la Commission a évolué d'un accord intergouvernemental unanime (Rome) à une procédure associant Conseil européen, Conseil (majorité qualifiée depuis Nice) et Parlement (double investiture depuis Maastricht).
• Le président de la Commission peut exiger la démission d'un commissaire (codifié par Nice) et définit les orientations politiques du collège.
• La Commission Santer a démissionné collectivement en mars 1999 sous la pression du Parlement, sans vote formel de censure.
• Le principe d'un commissaire par État membre a été maintenu malgré les tentatives de réduction (garantie irlandaise de 2009).
• Les délibérations de la Commission sont collégiales et acquises à la majorité de ses membres.