La comitologie et la préparation des travaux du Conseil

Le mécanisme de la comitologie : encadrement de l'exécution par la Commission

L'équilibre institutionnel entre le Conseil, la Commission et le Parlement (le "triangle institutionnel") repose sur une répartition des compétences qui n'a cessé d'évoluer. Le traité dispose que le Conseil confère à la Commission les compétences d'exécution des règles qu'il établit, tout en se réservant la possibilité d'exercer directement ces compétences dans des cas spécifiques. Pour encadrer les compétences déléguées à la Commission, le Conseil a développé un système de comités dont les avis conditionnent plus ou moins strictement l'action de la Commission : c'est la "comitologie".

Trois types de comités structuraient ce dispositif avant sa réforme par le traité de Lisbonne. Les comités consultatifs formulent un avis qui ne lie pas la Commission. Les comités de gestion permettent, en cas d'avis négatif à la majorité qualifiée, de différer la mise en application d'une décision de la Commission pendant un à trois mois, délai durant lequel le Conseil peut modifier ou abroger la décision. Les comités de réglementation constituent le mécanisme le plus contraignant : en l'absence d'avis positif, la Commission ne peut adopter sa décision et doit transmettre une proposition au Conseil.

La Commission a régulièrement critiqué cette troisième catégorie, estimant que les comités de réglementation permettent au Conseil de récupérer des prérogatives d'exécution qui lui ont été déléguées. Le Parlement européen, pour sa part, nourrissait un double souci : empêcher le Conseil d'empiéter excessivement sur les compétences d'exécution de la Commission et obtenir un droit de regard lorsque certaines compétences sont déléguées.

Le modus vivendi de 1994 et la décision de 1999

Un modus vivendi conclu le 20 décembre 1994 entre les trois institutions a prévu une information régulière des commissions du Parlement européen sur les actes soumis à la comitologie, un engagement du Parlement à se prononcer rapidement en cas d'urgence et un engagement de la Commission à tenir compte des observations parlementaires.

La décision du Conseil du 28 juin 1999 a renforcé le rôle du Parlement en lui permettant d'obliger la Commission à réexaminer un projet soumis à un comité lorsque l'acte de base a été adopté en codécision et que le Parlement estime que la Commission a outrepassé ses compétences d'exécution.

Depuis le traité de Lisbonne, le système a été profondément réformé. L'article 290 TFUE distingue désormais les actes délégués (par lesquels le législateur habilite la Commission à compléter ou modifier des éléments non essentiels d'un acte législatif) et l'article 291 TFUE régit les actes d'exécution (lorsque des conditions uniformes d'exécution sont nécessaires). Le règlement 182/2011 du 16 février 2011 a remplacé l'ancienne décision de comitologie par deux nouvelles procédures : la procédure consultative et la procédure d'examen.

La mécanique de préparation des travaux du Conseil

Toute proposition de la Commission déclenche un processus rigoureusement organisé. Le texte, traduit dans les langues officielles, est diffusé par le secrétariat général du Conseil aux représentations permanentes des États membres. Chaque représentation permanente sollicite alors les instructions de ses autorités nationales.

La présidence convoque un groupe de travail parmi la centaine existante (ou crée un groupe ad hoc) pour examiner la proposition. Lors de la première réunion, la Commission présente sa proposition et en expose les motifs. La présidence procède à des tours de table permettant aux délégations de réagir. La durée de l'instruction dépend de la priorité que la présidence et la Commission accordent au dossier.

Lorsque le groupe de travail parvient à un accord sur tout ou partie de la proposition (le cas échéant avec des amendements acceptés par la Commission), le dossier est transmis au COREPER. Le secrétariat général du Conseil rédige les rapports traduits dans toutes les langues et accompagne ce cheminement.

Le secrétariat général du Conseil

Le secrétariat général, fort de plus de 2 500 fonctionnaires permanents recrutés par concours, est l'instrument administratif qui permet au Conseil de fonctionner. Organisé en directions générales à compétence sectorielle, il assiste le Conseil sous l'autorité d'un secrétaire général nommé par le Conseil.

Le traité d'Amsterdam a fait du secrétaire général le Haut représentant pour la PESC. Javier Solana, nommé le 18 octobre 1999, a été le premier à exercer cette fonction. Un secrétaire général adjoint a été institué pour gérer l'administration courante. Le traité de Nice a prévu que ces nominations se feraient à la majorité qualifiée. Le traité de Lisbonne a ensuite dissocié ces fonctions en créant le poste de Haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité (occupé en premier par Catherine Ashton), distinct du secrétaire général du Conseil.

Le rôle effectif du secrétariat général dépend largement de la relation de confiance établie avec la présidence. Les petits États ou les États nouvellement admis, disposant de ressources administratives limitées en matière européenne, s'appuient plus fortement sur l'expertise du secrétariat.

Les groupes de travail spécialisés

Parmi les groupes de travail les plus importants figurent le Comité spécial agricole (CSA), qui prépare directement les travaux du Conseil Agriculture. Le Comité de l'article 133 (devenu Comité de l'article 207 depuis le traité de Lisbonne) assiste la Commission dans la négociation des accords commerciaux internationaux. Les groupes de travail PESC résultent de la fusion, après le traité de Maastricht, des anciens groupes du Comité politique avec les groupes du Conseil chargés des relations extérieures. Les groupes du troisième pilier traitent de la coopération policière et judiciaire, coordonnés par le Comité de l'article 36 (devenu le COSI, Comité permanent de coopération opérationnelle en matière de sécurité intérieure, avec le traité de Lisbonne).

Spécificités de la politique étrangère commune

La politique étrangère commune fonctionne selon des règles distinctes et moins formalisées. Le monopole d'initiative de la Commission ne s'applique pas : un État membre peut saisir le Conseil au même titre que la Commission. Le Haut représentant peut également prendre des initiatives. Les langues de travail sont réduites au français et à l'anglais pour les documents écrits, contrairement au multilinguisme intégral du pilier communautaire.

À retenir

• La comitologie encadre la délégation de compétences d'exécution du Conseil vers la Commission par trois types de comités (consultatif, gestion, réglementation), remplacés depuis 2011 par les procédures consultative et d'examen
• Le traité de Lisbonne a introduit la distinction entre actes délégués (article 290 TFUE) et actes d'exécution (article 291 TFUE)
• La préparation des travaux suit un circuit rigoureux : proposition de la Commission, groupe de travail, COREPER, Conseil
• Le secrétariat général du Conseil, fort de plus de 2 500 fonctionnaires, est un rouage administratif essentiel dont le rôle varie selon les présidences
• En matière de PESC, le monopole d'initiative de la Commission ne s'applique pas et les langues de travail sont réduites au français et à l'anglais