Historique et applications pratiques de l'état d'urgence en France (1955-2017)

Les origines algériennes du régime

L'état d'urgence est né dans le contexte de la guerre d'Algérie, alors que le gouvernement français cherchait un instrument juridique permettant de faire face à une insurrection sans transférer l'intégralité des pouvoirs de police aux autorités militaires. La loi du 3 avril 1955 a ainsi été adoptée après la vague d'attentats perpétrés par le Front de libération nationale (FLN) à partir de novembre 1954. Elle a d'abord été appliquée dans les départements d'Algérie française.

Ce choix politique répondait à une double préoccupation : maintenir le contrôle civil sur la gestion de la crise et éviter de reconnaître officiellement l'existence d'un conflit armé, ce qui aurait été impliqué par le recours à l'état de siège. Le régime de l'état d'urgence permettait de renforcer considérablement les pouvoirs de l'administration tout en conservant la façade d'une gestion policière et non militaire de la situation.

Les déclarations successives de 1955 à 2005

L'état d'urgence a été déclaré à cinq reprises avant 2015, dans des contextes très différents. En 1955, il visait à répondre aux attentats du FLN dans les départements algériens. En 1958, après le coup de force du 13 mai à Alger, il a été déclaré sur le territoire métropolitain pour trois mois à compter du 17 mai. En 1961, à la suite du putsch des généraux (22 avril 1961), l'état d'urgence a été décrété sur tout le territoire métropolitain et prolongé à plusieurs reprises jusqu'au 31 mai 1963, soit plus de deux ans.

En 1984, c'est en Nouvelle-Calédonie que l'état d'urgence a été déclaré, dans le contexte des tensions entre communautés kanak et caldoche. C'est à l'occasion de cette déclaration que le Conseil constitutionnel a rendu sa décision fondatrice du 25 janvier 1985 (n° 85-187 DC), validant la constitutionnalité du régime de l'état d'urgence.

En 2005, les émeutes urbaines dans les banlieues françaises ont conduit à la déclaration de l'état d'urgence le 8 novembre, permettant aux préfets de prononcer des couvre-feux dans tout ou partie de vingt-cinq départements, dont l'ensemble de l'Île-de-France. L'état d'urgence a pris fin le 4 janvier 2006. Cette application a soulevé des débats sur l'utilisation d'un régime d'exception conçu pour des situations de quasi-guerre à des fins de maintien de l'ordre urbain.

L'état d'urgence post-attentats de 2015 : une application sans précédent

Les attentats du 13 novembre 2015 ont déclenché la plus longue application de l'état d'urgence dans l'histoire de la République. Déclaré le soir même, il a été prolongé à six reprises par le législateur, restant en vigueur jusqu'au 1er novembre 2017, soit près de deux ans. Cette durée exceptionnelle a nourri un débat juridique et politique intense sur la banalisation d'un régime conçu comme temporaire.

Pendant cette période, plusieurs milliers de perquisitions administratives et plusieurs centaines d'assignations à résidence ont été ordonnées. La France a informé le Conseil de l'Europe de sa décision de déroger à certaines dispositions de la Convention européenne des droits de l'homme en vertu de l'article 15, une démarche rare qui traduit la gravité de la situation telle que perçue par les autorités.

Le contrôle juridictionnel exercé par le Conseil d'État et les tribunaux administratifs a constitué un contrepoids essentiel. Le juge des référés a été saisi de nombreuses contestations de mesures individuelles, vérifiant la réalité de la menace invoquée et la proportionnalité des restrictions imposées.

La transition vers le droit commun : la loi SILT du 30 octobre 2017

La fin de l'état d'urgence en novembre 2017 a été accompagnée par l'adoption de la loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme, dite loi SILT. Cette loi a intégré dans le droit commun plusieurs mesures inspirées de l'état d'urgence : les périmètres de protection, la fermeture de lieux de culte, les mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance (MICAS, qui se substituent aux assignations à résidence), et les visites domiciliaires sur autorisation du juge des libertés et de la détention.

Ce passage de l'exception au droit commun a été vivement critiqué par une partie de la doctrine et des organisations de défense des droits fondamentaux, qui y ont vu une normalisation de mesures attentatoires aux libertés. Le Conseil constitutionnel, saisi de la loi SILT, a néanmoins validé l'essentiel de ses dispositions tout en formulant des réserves d'interprétation (Cons. const., 29 mars 2018, n° 2017-695 QPC, sur les mesures de fermeture de lieux de culte).

Le bilan de l'état d'urgence : entre efficacité sécuritaire et risques pour les libertés

L'utilisation prolongée de l'état d'urgence entre 2015 et 2017 a mis en lumière une tension fondamentale du droit des régimes d'exception : plus un régime dérogatoire dure, plus il tend à se normaliser et à éroder les standards habituels de protection des libertés. Les rapports parlementaires d'évaluation ont souligné l'efficacité limitée de certaines mesures (notamment les perquisitions administratives, dont le rendement judiciaire s'est révélé faible) tout en reconnaissant l'utilité opérationnelle de l'assignation à résidence pour la surveillance de certains individus.

La question du contrôle parlementaire a également été centrale. La loi du 20 novembre 2015 a renforcé l'information du Parlement, mais le suivi effectif des mesures prises a reposé principalement sur les commissions des lois des deux assemblées, dont les moyens d'investigation restent limités par rapport à ceux de l'exécutif.

À retenir

• L'état d'urgence a été déclaré six fois entre 1955 et 2015, dans des contextes allant de la guerre d'Algérie aux émeutes urbaines de 2005, en passant par les crises en Nouvelle-Calédonie.
• L'application de 2015-2017, la plus longue de l'histoire (près de deux ans), a été déclenchée par les attentats du 13 novembre 2015 et accompagnée d'une dérogation à la Convention européenne des droits de l'homme.
• La loi SILT du 30 octobre 2017 a intégré dans le droit commun plusieurs mesures issues de l'état d'urgence (périmètres de protection, MICAS, fermeture de lieux de culte, visites domiciliaires).
• Le contrôle juridictionnel du Conseil d'État en référé et le contrôle de constitutionnalité par la voie de la QPC ont constitué les principaux garde-fous pendant l'état d'urgence.
• Le débat sur la constitutionnalisation de l'état d'urgence, lié au projet de déchéance de nationalité, a échoué en 2016 pour des raisons politiques.