Le cadre législatif de la protection de l'environnement et la justice environnementale

Les sources du droit de l'environnement : un édifice normatif pluriel

Le droit de l'environnement se caractérise par la multiplicité de ses sources, qui s'articulent à plusieurs niveaux. En droit international, de nombreuses conventions encadrent la protection de l'environnement. La Déclaration de Stockholm (1972), issue de la Conférence des Nations Unies sur l'environnement humain, a posé les premiers principes directeurs. La Déclaration de Rio (1992) a consacré le principe de précaution (principe 15) et le concept de développement durable. Le Protocole de Kyoto (1997) a introduit des engagements chiffrés de réduction des émissions de gaz à effet de serre. L'Accord de Paris du 12 décembre 2015, adopté lors de la COP21, fixe l'objectif de contenir l'élévation de la température moyenne de la planète nettement en dessous de 2°C par rapport aux niveaux préindustriels.

En droit de l'Union européenne, l'environnement fait l'objet d'une politique commune depuis l'Acte unique européen de 1986. L'article 191 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) fonde la compétence de l'Union en la matière. Les directives et règlements européens constituent une source majeure du droit national. La directive 2004/35/CE sur la responsabilité environnementale a instauré le principe du pollueur-payeur au niveau européen. Le Pacte vert européen (Green Deal), présenté en décembre 2019, vise la neutralité climatique à l'horizon 2050. En avril 2021, l'Union européenne s'est engagée à réduire ses émissions de gaz à effet de serre d'au moins 55 % d'ici 2030 par rapport aux niveaux de 1990 (objectif repris par la loi française Climat et Résilience).

En droit interne, le Code de l'environnement, créé par l'ordonnance n°2000-914 du 18 septembre 2000, constitue le principal instrument de codification. Il regroupe les dispositions relatives à la protection de la nature, aux installations classées, à l'eau, à l'air, aux déchets et aux risques naturels et technologiques. D'autres codes contiennent des dispositions pertinentes, notamment le Code de l'urbanisme, le Code forestier et le Code minier.

La structuration institutionnelle de la politique environnementale

Depuis la création du premier ministère de l'Environnement en janvier 1971 sous le gouvernement de Jacques Chaban-Delmas (confié à Robert Poujade), chaque gouvernement français comporte un ministère ou un secrétariat d'État dédié aux questions environnementales, sous des dénominations variées (Environnement, Écologie, Développement durable, Transition écologique). Cette permanence institutionnelle traduit la reconnaissance politique de l'enjeu environnemental, même si l'étendue des compétences et le poids politique du ministère ont considérablement varié.

La police de l'environnement a fait l'objet d'efforts de rationalisation. L'ordonnance n°2012-34 du 11 janvier 2012 a unifié le cadre juridique des contrôles et sanctions administratives en matière environnementale. Les inspecteurs de l'environnement, placés sous l'autorité des préfets, exercent des missions de contrôle des installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE), de la police de l'eau et de la police de la nature. L'Office français de la biodiversité (OFB), créé par la loi n°2019-773 du 24 juillet 2019, est un établissement public qui regroupe les agents assermentés chargés de la police de l'environnement.

La justice pénale environnementale : une effectivité renforcée

L'une des faiblesses historiques du droit de l'environnement résidait dans le caractère résiduel et aléatoire de son application pénale. Les infractions environnementales étaient souvent traitées comme des contentieux mineurs, avec des sanctions faibles et une spécialisation insuffisante des juridictions.

La loi n°2020-1672 du 24 décembre 2020, relative au parquet européen, à la justice environnementale et à la justice pénale spécialisée, a marqué une étape décisive. Elle a créé des juridictions spécialisées en matière environnementale au sein de certains tribunaux judiciaires. Des pôles régionaux spécialisés en matière d'atteintes à l'environnement ont été instaurés, regroupant des magistrats formés aux enjeux écologiques. Le texte a également renforcé les pouvoirs d'enquête des agents de l'OFB et élargi les possibilités de constitution de partie civile pour les associations de protection de l'environnement.

Par ailleurs, la notion de préjudice écologique, consacrée par la loi n°2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, a été intégrée au Code civil (articles 1246 à 1252). Cette reconnaissance fait suite à la jurisprudence de la Cour de cassation dans l'affaire Erika (Cass. crim., 25 septembre 2012), qui avait admis l'indemnisation du préjudice écologique pur. Désormais, toute personne responsable d'un préjudice écologique est tenue de le réparer, la réparation en nature étant privilégiée sur l'indemnisation pécuniaire.

Les grandes lois récentes : Climat et Résilience, énergies renouvelables

La loi n°2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, dite loi Climat et Résilience, constitue la traduction législative d'une partie des propositions de la Convention citoyenne pour le climat. Elle intervient dans de nombreux domaines : rénovation énergétique des bâtiments, interdiction progressive de la location des passoires thermiques, lutte contre l'artificialisation des sols avec l'objectif de zéro artificialisation nette (ZAN) à l'horizon 2050, création d'un délit d'écocide (articles L. 231-1 à L. 231-3 du Code de l'environnement) et renforcement des zones à faibles émissions mobilité (ZFE-m).

La loi n°2023-175 du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables vise à simplifier les procédures d'installation des équipements de production d'énergie renouvelable (éolien, solaire, biogaz) afin de rattraper le retard français par rapport aux objectifs européens. Elle instaure des zones d'accélération définies par les communes et facilite le déploiement de l'agrivoltaïsme.

Le contentieux climatique : une dynamique juridictionnelle nouvelle

Le contentieux climatique s'est développé de manière significative en France. Dans l'affaire dite Grande-Synthe (CE, 19 novembre 2020, Commune de Grande-Synthe, n°427301), le Conseil d'État a, pour la première fois, accepté d'examiner la trajectoire de réduction des émissions de gaz à effet de serre au regard des engagements internationaux de la France. Par une décision historique du 1er juillet 2021, le Conseil d'État a enjoint au gouvernement de prendre des mesures supplémentaires pour atteindre l'objectif de réduction de 40 % des émissions à l'horizon 2030.

Devant le juge judiciaire, le Tribunal judiciaire de Paris, dans sa décision du 3 février 2021 (Affaire du Siècle), a reconnu la responsabilité de l'État pour manquement à ses engagements climatiques et a constaté l'existence d'un préjudice écologique lié au non-respect de la trajectoire de réduction des émissions.

À retenir

• Le droit de l'environnement repose sur un édifice normatif pluriel : droit international (Stockholm, Rio, Kyoto, Accord de Paris), droit de l'UE (art. 191 TFUE, Pacte vert) et droit national (Code de l'environnement).
• La loi du 24 décembre 2020 a créé des juridictions spécialisées en matière environnementale et renforcé la justice pénale environnementale.
• Le préjudice écologique, consacré par la loi du 8 août 2016 (art. 1246 à 1252 du Code civil), fait suite à la jurisprudence Erika (Cass. crim., 25 septembre 2012).
• La loi Climat et Résilience du 22 août 2021 crée le délit d'écocide et fixe l'objectif de zéro artificialisation nette à l'horizon 2050.
• Le contentieux climatique, illustré par les affaires Grande-Synthe et l'Affaire du Siècle, fait du juge un acteur central du contrôle des politiques climatiques de l'État.