L'architecture institutionnelle de la Sécurité sociale : régimes et branches

Les fondements historiques et constitutionnels de la Sécurité sociale

La Sécurité sociale française trouve son origine dans les ordonnances des 4 et 19 octobre 1945, portées par Pierre Laroque, qui ont posé le principe d'une protection généralisée contre les risques sociaux. Le préambule de la Constitution de 1946, repris par celle de 1958, consacre en son alinéa 11 le droit à la protection sociale en garantissant à tous "la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs". Le Conseil constitutionnel a reconnu la valeur constitutionnelle de ce droit (Cons. const., 18 décembre 1997, n° 97-393 DC, Loi de financement de la sécurité sociale pour 1998).

L'ambition initiale de 1945 visait un régime unique couvrant l'ensemble de la population. Cette unification n'a jamais été pleinement réalisée en raison de la résistance des professions disposant déjà de régimes particuliers. Le système français repose donc sur une pluralité de régimes, progressivement rapprochés par les réformes successives.

La tripartition des régimes de Sécurité sociale

Le droit français distingue traditionnellement trois grands régimes obligatoires de base.

Le régime général, régi par le livre II du Code de la sécurité sociale, constitue le socle du système. Il couvre aujourd'hui plus de 80 % de la population résidant en France. Y sont affiliés les salariés du secteur privé et leurs ayants droit, les retraités, les étudiants ainsi que les bénéficiaires de la protection universelle maladie (PUMA), instituée par la loi n° 2015-1702 du 21 décembre 2015 en remplacement de la CMU de base. Depuis le 1er janvier 2018, à la suite de la suppression du régime social des indépendants (RSI), les travailleurs indépendants (artisans, commerçants, professions libérales) ont été progressivement intégrés au régime général, conformément à la loi n° 2017-1836 du 30 décembre 2017 de financement de la sécurité sociale pour 2018. Cette intégration a été achevée en 2020.

Les régimes spéciaux, visés à l'article L. 711-1 du Code de la sécurité sociale, couvrent certaines catégories professionnelles disposant de règles propres, historiquement antérieures au régime général. Parmi les plus importants figurent le régime des fonctionnaires civils et militaires de l'État, celui des agents de la SNCF, des industries électriques et gazières (IEG), de la RATP, des marins (ENIM) ou encore des clercs de notaire. La tendance législative récente est à la convergence de ces régimes vers les règles du régime général, comme l'illustre la réforme du régime spécial de la SNCF engagée à partir de 2018.

Le régime agricole, géré par la Mutualité sociale agricole (MSA) en application du Code rural et de la pêche maritime, couvre les exploitants agricoles et les salariés du secteur agricole. Il présente la particularité de gérer l'ensemble des branches pour ses ressortissants au sein d'un guichet unique.

Les cinq branches du régime général

Depuis la réforme de 2021, le régime général est structuré en cinq branches autonomes, chacune correspondant à une catégorie de risques sociaux et gérée par une caisse nationale spécifique.

La branche maladie couvre les risques maladie, maternité, invalidité et décès. Elle est pilotée au niveau national par la Caisse nationale de l'assurance maladie (CNAM, anciennement CNAMTS), dont le rôle a été renforcé par la loi n° 2004-810 du 13 août 2004. Au plan local, les caisses primaires d'assurance maladie (CPAM) assurent le service des prestations en nature (remboursement des soins) et en espèces (indemnités journalières). Cette branche gère également le risque accidents du travail et maladies professionnelles (AT/MP), régi par le livre IV du Code de la sécurité sociale, qui repose sur un principe de responsabilité sans faute de l'employeur issu de la loi du 9 avril 1898.

La branche famille est gérée par la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) et, au niveau départemental, par les caisses d'allocations familiales (CAF). Elle verse les prestations familiales (allocations familiales, prestation d'accueil du jeune enfant, allocation de rentrée scolaire), les aides au logement (APL, ALS, ALF) ainsi que certains minima sociaux comme le revenu de solidarité active (RSA) et la prime d'activité.

La branche vieillesse est gérée par la Caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV), qui assure le service des pensions de retraite du régime général. Les caisses d'assurance retraite et de la santé au travail (CARSAT) interviennent au niveau régional. Il convient de distinguer ce régime de base des régimes complémentaires obligatoires gérés par l'AGIRC-ARRCO depuis la fusion de 2019.

La branche recouvrement, confiée à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), devenue URSSAF Caisse nationale en 2021, assure la collecte de l'ensemble des cotisations et contributions sociales par l'intermédiaire des URSSAF départementales ou régionales. Son rôle est essentiel puisqu'elle garantit le financement de l'ensemble du système.

Enfin, la cinquième branche autonomie, créée par la loi n° 2020-992 du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l'autonomie, puis organisée par l'ordonnance n° 2021-1554 du 1er décembre 2021, prend en charge les risques liés à la perte d'autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées. Sa gestion est confiée à la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA), établissement public créé par la loi du 30 juin 2004. Cette branche finance notamment l'allocation personnalisée d'autonomie (APA), la prestation de compensation du handicap (PCH) et contribue au financement des établissements médico-sociaux (EHPAD, foyers d'hébergement).

Le pilotage institutionnel : entre démocratie sociale et tutelle étatique

La gouvernance de la Sécurité sociale repose sur un équilibre entre le principe de démocratie sociale, inscrit à l'alinéa 8 du préambule de 1946 ("tout travailleur participe, par l'intermédiaire de ses délégués, à la gestion des entreprises"), et le contrôle de l'État. Les conseils d'administration des caisses nationales sont composés de représentants des assurés (organisations syndicales), des employeurs (organisations patronales) et de personnalités qualifiées. Le directeur de chaque caisse nationale est nommé par décret et dispose de pouvoirs de gestion étendus depuis les ordonnances Juppé de 1996.

L'État exerce une tutelle par l'intermédiaire du ministère chargé de la Sécurité sociale et de la Direction de la Sécurité sociale (DSS). La Cour des comptes est chargée de certifier les comptes des organismes de sécurité sociale en application de l'article LO 132-2-1 du Code des juridictions financières, introduit par la loi organique du 2 août 2005.

À retenir

• Le système français repose sur trois régimes (général, spéciaux, agricole), le régime général couvrant plus de 80 % de la population, notamment depuis l'absorption du RSI en 2018.
• Cinq branches structurent le régime général depuis 2020-2021 : maladie (incluant AT/MP), famille, vieillesse, recouvrement et autonomie.
• La cinquième branche autonomie, confiée à la CNSA, prend en charge la perte d'autonomie des personnes âgées et handicapées.
• Chaque branche est gérée par une caisse nationale (CNAM, CNAF, CNAV, URSSAF Caisse nationale, CNSA) et des organismes locaux.
• La gouvernance associe démocratie sociale (partenaires sociaux dans les conseils d'administration) et tutelle étatique (ministère, Cour des comptes).