L'apatridie : définition, causes et protection internationale

La notion d'apatridie et ses origines

L'apatridie désigne la situation d'une personne qu'aucun État ne considère comme son ressortissant par application de sa législation. Cette définition, posée par l'article 1er de la Convention de New York du 28 septembre 1954 relative au statut des apatrides, constitue la référence en droit international. L'apatridie se distingue fondamentalement du statut de réfugié et de la protection subsidiaire en ce qu'elle ne repose pas sur l'existence de persécutions ou de menaces graves, mais uniquement sur l'absence de lien juridique de nationalité entre un individu et un État.

Les causes de l'apatridie sont multiples. Elle peut résulter de contradictions entre législations nationales sur la nationalité, notamment lorsqu'un État applique exclusivement le jus sanguinis (droit du sang) tandis qu'un autre retient uniquement le jus soli (droit du sol), créant des situations où un enfant né sur le territoire d'un État du sang de parents ressortissants d'un État du sol ne se voit attribuer aucune nationalité. L'apatridie peut également découler de la défaillance des registres d'état civil dans certains pays, de transferts de souveraineté consécutifs à des modifications territoriales (dissolution d'États, sécessions), ou encore d'une déchéance de nationalité prononcée par un État.

Historiquement, les grandes vagues d'apatridie ont été liées aux bouleversements géopolitiques du XXe siècle. La dissolution de l'Empire ottoman, puis celle de l'Union soviétique et de la Yougoslavie ont engendré des situations massives d'apatridie. Le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR), qui a reçu mandat en 1995 pour prévenir et réduire l'apatridie, estime aujourd'hui à plusieurs millions le nombre de personnes apatrides dans le monde.

Le cadre international : de la souveraineté étatique au droit individuel

La question de la nationalité a longtemps relevé du domaine réservé des États. La Cour permanente de justice internationale l'a rappelé dans son avis consultatif du 7 février 1923 relatif aux décrets de nationalité promulgués en Tunisie et au Maroc. La Convention de La Haye du 12 avril 1930 concernant certaines questions relatives aux conflits de lois sur la nationalité a consacré ce principe en disposant, à son article 1er, qu'il appartient à chaque État de déterminer par sa législation quels sont ses nationaux.

Cependant, cette souveraineté n'est pas absolue. L'alinéa 2 du même article 1er de la Convention de La Haye prévoyait déjà que la législation nationale en matière de nationalité n'est opposable aux autres États que dans la mesure où elle est compatible avec les conventions internationales, la coutume internationale et les principes de droit généralement reconnus. La Cour internationale de Justice a précisé cette limite dans l'affaire Nottebohm (CIJ, 6 avril 1955), en exigeant un lien effectif entre l'individu et l'État dont il revendique la nationalité pour que celle-ci soit opposable sur le plan international.

L'article 15 de la Convention de La Haye de 1930 contenait déjà une disposition de prévention de l'apatridie en prévoyant qu'un enfant né de parents apatrides ou de nationalité inconnue pouvait obtenir la nationalité de l'État de naissance. Un protocole spécial relatif à l'apatridie était annexé à cette Convention, mais il n'est jamais entré en vigueur.

Un tournant majeur a été opéré par l'article 15 de la Déclaration universelle des droits de l'homme de 1948, qui proclame que tout individu a droit à une nationalité et que nul ne peut être arbitrairement privé de sa nationalité ni du droit d'en changer. Ce texte, bien que dépourvu de force contraignante directe, a posé le principe d'un droit individuel à la nationalité qui a ensuite irrigué l'ensemble du droit international.

La Convention du 30 août 1961 sur la réduction des cas d'apatridie, adoptée à New York sous l'égide des Nations Unies, a tenté de traduire ce principe en obligations concrètes pour les États. Son effectivité demeure toutefois limitée en raison d'un faible nombre de ratifications, les États étant réticents à restreindre leur pouvoir discrétionnaire en matière de nationalité.

Les instruments régionaux de protection

La Convention américaine relative aux droits de l'homme du 22 novembre 1969 (Pacte de San José) constitue le seul instrument international contraignant consacrant un droit général à la nationalité. Son article 20 dispose que toute personne a droit à une nationalité, que toute personne a le droit d'acquérir la nationalité de l'État sur le territoire duquel elle est née si elle n'a pas droit à une autre nationalité, et que nul ne peut être privé arbitrairement de sa nationalité ni du droit d'en changer.

La Cour interaméricaine des droits de l'homme a rendu en 1984 un avis consultatif fondateur en jugeant que la nationalité est un droit inhérent à la qualité d'être humain et que sa jouissance constitue la protection minimale dont doit bénéficier une personne dans les relations internationales. Cette jurisprudence a été développée dans l'arrêt Yean et Bosico c. République dominicaine (2005), où la Cour a condamné un État pour avoir refusé d'enregistrer la naissance de deux enfants d'origine haïtienne, les rendant de fait apatrides.

En Europe, la Convention européenne sur la nationalité du 6 novembre 1997 adoptée dans le cadre du Conseil de l'Europe pose des règles procédurales (traitement des demandes dans un délai raisonnable, motivation écrite des décisions, ouverture d'un recours) et contient des dispositions visant à prévenir l'apatridie et à faciliter l'acquisition d'une nationalité par les apatrides. La seule hypothèse où l'apatridie est autorisée concerne l'acquisition frauduleuse de la nationalité.

La Convention européenne des droits de l'homme ne traite pas directement de l'apatridie. Néanmoins, la doctrine considère qu'une privation arbitraire de nationalité pourrait être sanctionnée sur le fondement de l'article 3 (interdiction des traitements inhumains et dégradants) ou de l'article 8 (droit au respect de la vie privée et familiale), voire de l'article 14 (interdiction de la discrimination). La Cour européenne des droits de l'homme n'a pas encore eu à statuer directement sur un cas d'apatridie, mais elle a reconnu dans l'arrêt Genovese c. Malte (CEDH, 11 octobre 2011) que le refus arbitraire de reconnaître la nationalité pouvait relever du champ d'application de l'article 8 combiné avec l'article 14.

La protection spécifique des enfants

Le droit international accorde une attention particulière à la prévention de l'apatridie chez les enfants. L'article 7 de la Convention internationale des droits de l'enfant du 20 novembre 1989 dispose que l'enfant est enregistré aussitôt sa naissance et a dès celle-ci le droit à un nom, le droit d'acquérir une nationalité et, dans la mesure du possible, le droit de connaître ses parents et d'être élevé par eux. Les États parties doivent veiller à mettre ces droits en oeuvre, en particulier dans les cas où, faute de cela, l'enfant se trouverait apatride.

L'article 24 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques de 1966 pose également le droit de tout enfant à acquérir une nationalité. L'État où vit l'enfant est incité à agir, aux niveaux national et international, pour que celui-ci ait une nationalité dès la naissance.

Cependant, cette protection connaît une lacune importante : l'enfant qui devient apatride après sa naissance ne bénéficie d'aucune protection particulière et suit généralement la condition de ses parents. La Convention de 1961 sur la réduction des cas d'apatridie tente d'y remédier partiellement en imposant aux États contractants d'accorder leur nationalité à toute personne née sur leur territoire qui serait autrement apatride (article 1er).

À retenir

• L'apatridie est définie par la Convention de New York de 1954 comme la situation d'une personne qu'aucun État ne considère comme son ressortissant, et se distingue du statut de réfugié car elle ne repose pas sur des persécutions.
• La nationalité, longtemps considérée comme relevant du domaine réservé des États (CPJI, 1923), est désormais encadrée par le droit international qui reconnaît un droit individuel à la nationalité (DUDH, art. 15).
• La Convention américaine des droits de l'homme (1969) est le seul instrument contraignant consacrant un droit général à la nationalité, et la Cour interaméricaine a jugé en 1984 que ce droit est inhérent à la qualité d'être humain.
• Le droit international protège spécifiquement les enfants contre l'apatridie (Convention des droits de l'enfant, art. 7, et Pacte international relatif aux droits civils et politiques, art. 24), mais cette protection ne couvre pas l'apatridie survenant après la naissance.
• La Convention européenne sur la nationalité de 1997 impose des garanties procédurales et ne tolère l'apatridie que dans le cas d'acquisition frauduleuse de nationalité.