Préfet de région et préfet de département : hiérarchie et répartition des compétences

La montée en puissance du préfet de région

L'histoire de la déconcentration française est celle d'un renforcement progressif de l'échelon régional. Alors que le préfet de département a longtemps été la figure centrale de l'administration territoriale de l'État, les réformes successives ont conféré au préfet de région un rôle de coordination puis de direction qui modifie profondément l'architecture administrative.

Le décret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'État dans les régions et départements a constitué une étape décisive en attribuant au préfet de région un pouvoir général de coordination des services déconcentrés. Le décret du 16 février 2010 a franchi un cap supplémentaire en affirmant explicitement que le préfet de région a autorité sur les préfets de département. Ce terme est juridiquement significatif : il dépasse la simple coordination pour instaurer un véritable lien hiérarchique. Les préfets de département doivent désormais prendre leurs décisions conformément aux instructions du préfet de région.

Plus remarquable encore, le préfet de région dispose du pouvoir d'évocation, qui lui permet de se substituer au préfet de département pour prendre une décision à sa place dans les matières relevant de sa compétence de coordination. Ce mécanisme, emprunté au droit administratif classique, rappelle le pouvoir d'évocation que le supérieur hiérarchique peut exercer sur son subordonné. Il illustre la transformation du rapport entre les deux niveaux préfectoraux, passé d'une relation de coordination horizontale à une relation d'autorité verticale.

Les compétences propres du préfet de région

Le préfet de région est responsable de l'organisation et de la mise en œuvre des politiques de l'État et de l'Union européenne dans sa circonscription. Il anime et coordonne l'ensemble des services déconcentrés régionaux, conformément au décret du 7 mai 2015 portant charte de la déconcentration. Cette charte consacre le principe selon lequel la déconcentration est la règle générale de répartition des attributions entre les administrations centrales et les services déconcentrés.

Le préfet de région préside le comité de l'administration régionale (CAR), instance collégiale qui réunit les préfets de département et les directeurs des services déconcentrés régionaux. C'est après consultation de ce comité qu'il arrête le projet d'action stratégique de l'État dans la région, document de programmation qui fixe les priorités de l'action étatique pour le territoire. Cette compétence de planification stratégique distingue nettement le préfet de région du préfet de département, davantage tourné vers l'exécution opérationnelle.

Une innovation significative a été introduite par le décret du 8 avril 2020, qui autorise certains préfets de région (et de département) à déroger à la réglementation administrative nationale par voie d'actes administratifs individuels. Cette faculté, expérimentée puis pérennisée, est encadrée par des conditions strictes : elle ne peut s'exercer que dans des domaines limitativement énumérés (aménagement du territoire, politique de la ville, par exemple) et doit être motivée par les circonstances locales. Elle traduit une évolution doctrinale majeure qui reconnaît que l'uniformité administrative n'est pas toujours synonyme d'efficacité (CE, avis, 7 décembre 2017, relatif à la différenciation territoriale).

Les compétences propres du préfet de département

Le préfet de département demeure l'autorité de droit commun en matière de décisions administratives individuelles, principe posé par le décret du 15 janvier 1997 qui consacre la règle selon laquelle "celui qui instruit décide". Avant cette réforme, de nombreuses décisions instruites localement devaient être prises formellement par l'administration centrale, ce qui engendrait des délais considérables et une déconnexion entre l'instruction et la décision.

Le préfet de département est le principal détenteur des pouvoirs de police administrative au niveau local. Il exerce à la fois des pouvoirs de police générale et des pouvoirs de police spéciale. Au titre de la police administrative générale, fondée sur la trilogie classique de l'ordre public (sécurité, tranquillité, salubrité publiques, auxquelles la jurisprudence a ajouté la dignité de la personne humaine : CE, Ass., 27 octobre 1995, Commune de Morsang-sur-Orge), le préfet peut prendre toute mesure nécessaire au maintien de l'ordre dès lors que son champ d'application excède le territoire d'une commune ou en cas de carence du maire (CE, 19 mai 1933, Benjamin, pour les principes de proportionnalité applicables aux mesures de police). Au titre de la police spéciale, le préfet intervient dans des domaines expressément prévus par des textes : police de la chasse, de la pêche, des débits de boissons, des installations classées pour la protection de l'environnement, entre autres.

Le préfet de département est également compétent en matière de droit des étrangers (entrée, séjour, éloignement) et de droit d'asile, compétences qui représentent une part croissante de l'activité préfectorale et du contentieux administratif. À Paris, les pouvoirs de police sont partagés entre le maire de Paris et le préfet de police, dont les attributions sont sensiblement plus étendues que celles des préfets de département ordinaires, en raison d'une tradition historique remontant au lieutenant général de police créé par Louis XIV en 1667.

La question du doublement fonctionnel

Lorsque le préfet de région est en même temps préfet du département chef-lieu de la région, il cumule les deux fonctions, ce qui peut poser des difficultés opérationnelles, notamment dans les grandes régions issues de la réforme de 2015 (loi du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions). Un rapport de 2015 des inspections générales a préconisé, pour les "méga-régions", la mise en place d'un préfet délégué aux affaires départementales afin de permettre au préfet de région de se consacrer pleinement à ses fonctions stratégiques. Si ce découplage complet n'a pas été retenu, la possibilité de créer des préfets délégués pour certaines missions offre une souplesse organisationnelle non négligeable.

À retenir

• Depuis le décret du 16 février 2010, le préfet de région a autorité sur les préfets de département et dispose d'un pouvoir d'évocation.
• Le préfet de région anime les politiques de l'État, préside le CAR et arrête le projet d'action stratégique de l'État dans la région.
• Le décret du 8 avril 2020 autorise certains préfets à déroger à la réglementation nationale par actes individuels dans des domaines limités.
• Le préfet de département est l'autorité de droit commun pour les décisions individuelles et détient les pouvoirs de police générale et spéciale.
• Le droit des étrangers et le droit d'asile relèvent de la compétence du préfet de département.