Paris, collectivité à statut particulier : fusion commune-département et organisation en arrondissements

La Ville de Paris occupe une place singulière dans l'organisation territoriale française. Capitale et siège des institutions de la République, elle a longtemps été soumise à un régime de tutelle renforcée. La loi du 28 février 2017 relative au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain a transformé cette collectivité en une collectivité à statut particulier au sens de l'article 72 de la Constitution, fusionnant la commune et le département en une entité unique.

La genèse d'un statut dérogatoire

Historiquement, Paris a été privée de maire de 1794 à 1977, la ville étant administrée directement par les préfets de la Seine et de police. La loi du 31 décembre 1975 a constitué une première étape décisive en reconnaissant la dualité du territoire parisien, qui recouvrait à la fois une commune et un département. Les affaires de ces deux collectivités étaient gérées par une assemblée unique, le Conseil de Paris, qui délibérait tantôt en formation communale, tantôt en formation départementale.

La loi du 28 février 2017 a franchi une étape supplémentaire en opérant la fusion de la commune et du département au sein d'une collectivité unique. L'article 1er de cette loi dispose que la Ville de Paris « s'administre librement » et exerce « de plein droit sur son territoire les compétences attribuées par la loi à la commune et au département ». Cette collectivité est dotée de la clause de compétence générale, ce qui lui permet d'intervenir dans tout domaine d'intérêt local, sous réserve des compétences expressément attribuées à d'autres personnes publiques.

Le Conseil de Paris et le maire de Paris

Le Conseil de Paris comprend 163 conseillers, élus dans le cadre des arrondissements. Environ un tiers des conseillers d'arrondissement accèdent au Conseil de Paris, dont ils constituent les membres de plein droit. Le Conseil élit en son sein le maire de Paris, qui est l'autorité exécutive de la collectivité. Le maire prépare et exécute les délibérations du Conseil, représente la collectivité en justice et exerce l'ensemble des attributions dévolues aux maires par le code général des collectivités territoriales.

Toutefois, le maire de Paris se distingue de ses homologues par un régime spécifique en matière de police administrative. Contrairement aux maires des autres communes, il ne détient pas la plénitude du pouvoir de police générale. Ce pouvoir est partagé avec le préfet de police, qui conserve des compétences majeures en matière de sécurité publique, de circulation et de maintien de l'ordre. Ce partage trouve son origine dans la méfiance historique du pouvoir central à l'égard de la capitale, illustrée par les insurrections du XIXe siècle (CE, 20 février 1989, Ville de Paris c/ Lévy, confirmant la compétence du préfet de police en matière de stationnement). Les lois successives, notamment celle de 2017, ont progressivement étendu les pouvoirs de police du maire, par exemple en matière de salubrité publique, de police des baignades, des foires et marchés, et des immeubles menaçant ruine.

Le Conseil de Paris adopte trois budgets distincts : le budget de la commune, celui du département et celui de la préfecture de police, ce qui constitue une particularité financière notable. Le personnel de la Ville de Paris relève d'un statut spécifique, distinct de celui de la fonction publique territoriale de droit commun.

Le système des arrondissements

La loi du 31 décembre 1982, dite loi PLM (Paris-Lyon-Marseille), a institué une organisation infracommunale par arrondissements, applicable également à Lyon et Marseille. Cette organisation vise à rapprocher l'administration municipale des citoyens et constitue une forme de déconcentration territoriale au sein de la commune.

Chaque arrondissement dispose d'un conseil d'arrondissement composé de conseillers élus au suffrage universel direct, selon le mode de scrutin proportionnel avec prime majoritaire applicable aux communes de 1 000 habitants et plus. Paris compte au total 340 conseillers d'arrondissement répartis entre les 17 secteurs (la loi du 28 février 2017 ayant fusionné les quatre premiers arrondissements en un seul secteur effectif au 1er janvier 2019).

Le conseil d'arrondissement élit un maire d'arrondissement, dont les fonctions sont incompatibles avec celles de maire de Paris. Les compétences du maire d'arrondissement sont limitativement énumérées par la loi et portent notamment sur l'état civil, les affaires scolaires, les listes électorales et certains contrats d'occupation du domaine public. Le maire de Paris peut en outre lui déléguer certaines attributions, avec une règle d'égalité : toute délégation accordée à un maire d'arrondissement doit être étendue de plein droit aux autres maires d'arrondissement qui en font la demande.

Les conseils d'arrondissement disposent d'attributions consultatives (avis sur les subventions aux associations locales) et de compétences décisionnelles limitées. Ils gèrent surtout les équipements de proximité (crèches, gymnases, stades, espaces verts) destinés aux habitants de l'arrondissement. Il faut noter que les arrondissements ne possèdent pas la personnalité morale : ils ne constituent pas des collectivités territoriales mais des subdivisions administratives de la commune.

À retenir

• La loi du 28 février 2017 a fusionné la commune et le département de Paris en une collectivité à statut particulier dotée de la clause de compétence générale.
• Le Conseil de Paris (163 membres) élit le maire, qui exerce les compétences communales et départementales mais partage le pouvoir de police avec le préfet de police.
• Les arrondissements, créés par la loi PLM de 1982, sont des organes de déconcentration territoriale sans personnalité morale.
• Le maire d'arrondissement a des compétences limitativement énumérées et le principe d'égalité de délégation s'applique entre arrondissements.
• Paris adopte trois budgets distincts et son personnel relève d'un statut spécifique.