Organisation, fonctionnement et compétences des EPCI

Le fonctionnement des EPCI repose sur des organes délibérants et exécutifs dont les règles sont largement calquées sur le modèle communal, tout en comportant des spécificités liées à la nature intercommunale de ces structures. Les compétences exercées et le régime fiscal varient selon la catégorie de l'EPCI.

Les organes de l'EPCI

L'organe délibérant prend la forme d'un comité dans les syndicats de communes ou d'un conseil (communautaire ou métropolitain) dans les EPCI à fiscalité propre. Il est composé de conseillers communautaires (ou intercommunaux) qui sont nécessairement des conseillers municipaux des communes membres. La répartition des sièges peut obéir à plusieurs logiques : égalité entre communes, proportionnalité démographique ou critères mixtes. Deux garanties encadrent cette répartition : chaque commune dispose d'au moins un siège et aucune commune ne peut détenir plus de la moitié des sièges.

L'organe délibérant adopte des délibérations dans les mêmes conditions de validité que les conseils municipaux (quorum de la majorité des membres, vote à la majorité des suffrages exprimés en principe). Il se réunit au moins une fois par trimestre, au siège de l'EPCI ou dans un lieu choisi par l'organe délibérant dans l'une des communes membres.

Le président est l'autorité exécutive de l'EPCI. Il est élu par et parmi les conseillers communautaires, au scrutin secret, à la majorité absolue aux deux premiers tours, à la majorité relative au troisième. Il adopte des arrêtés, prépare et exécute les délibérations, ordonne les dépenses et prescrit les recettes. Tant les délibérations que les arrêtés sont soumis au contrôle de légalité du préfet et peuvent faire l'objet d'un déféré préfectoral devant le juge administratif (article L. 2131-6 du CGCT, applicable par renvoi).

Les instances consultatives

Deux instances consultatives complètent l'architecture institutionnelle des EPCI à fiscalité propre.

Le conseil de développement est obligatoire dans les EPCI à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants. Composé de représentants des milieux économiques, sociaux, culturels, éducatifs, scientifiques, environnementaux et associatifs, il est consulté sur l'élaboration du projet de territoire, les documents de prospective et de planification, ainsi que sur la conception et l'évaluation des politiques locales de développement durable. Le Conseil d'État a précisé que l'absence de consultation du conseil de développement, lorsqu'elle est obligatoire, constitue un vice de procédure susceptible d'entraîner l'annulation de la délibération (CE, 26 juin 2015, Communauté d'agglomération de Mantes-en-Yvelines).

La conférence des maires est également obligatoire dans les EPCI à fiscalité propre, sauf lorsque le bureau comprend déjà l'ensemble des maires des communes membres. Instaurée par la loi du 27 décembre 2019, elle constitue une instance de dialogue entre l'EPCI et les exécutifs communaux.

L'intérêt communautaire : clé de répartition des compétences

Les compétences des EPCI sont déterminées par le législateur et se divisent en compétences obligatoires, optionnelles et facultatives. Certaines compétences ne sont transférées à l'EPCI que pour la part qui revêt un intérêt communautaire, notion essentielle en droit intercommunal.

L'intérêt communautaire constitue la ligne de partage entre ce qui relève de l'intercommunalité et ce qui demeure de compétence communale. Il est défini non pas par les communes elles-mêmes, mais par le conseil de l'EPCI, à la majorité des deux tiers de ses membres. La définition peut reposer sur des critères objectifs de nature financière (seuils budgétaires), quantitative (superficie, nombre de logements) ou qualitative (fréquentation, rayonnement). Le juge administratif contrôle la précision de cette définition : des critères trop flous peuvent être sanctionnés (TA Nice, 7 avril 2006, CA Nice Côte d'Azur).

Faute de définition de l'intérêt communautaire dans le délai imparti par le législateur, l'EPCI exerce l'intégralité de la compétence à la place des communes, ce qui constitue une puissante incitation à la définition.

Le régime fiscal des EPCI

La distinction entre EPCI sans fiscalité propre et EPCI à fiscalité propre est fondamentale. Les syndicats de communes, dépourvus de fiscalité propre, sont financés par des contributions budgétaires des communes membres, calculées proportionnellement à divers critères (population, potentiel fiscal, etc.).

Les EPCI à fiscalité propre (communautés de communes, d'agglomération, urbaines et métropoles) disposent d'un véritable pouvoir fiscal : ils votent les taux des impôts locaux, notamment les taxes foncières, la contribution économique territoriale (CET, qui a remplacé la taxe professionnelle en 2010) et la taxe d'habitation sur les résidences secondaires (depuis la suppression de la taxe d'habitation sur les résidences principales achevée en 2023). La CET se compose elle-même de la cotisation foncière des entreprises (CFE) et de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE).

L'obligation de transparence et de reddition de comptes

Le président de l'EPCI doit adresser chaque année au maire de chaque commune un rapport d'activité accompagné du compte administratif. Ce rapport fait l'objet d'une communication en séance publique du conseil municipal. Par ailleurs, les conseillers communautaires rendent compte deux fois par an à leurs collègues conseillers municipaux du fonctionnement de l'EPCI. Le président peut aussi être entendu par tout conseil municipal, à son initiative ou à la demande de celui-ci.

À retenir

• L'organe délibérant (comité ou conseil) adopte des délibérations soumises au contrôle de légalité ; le président, autorité exécutive, adopte des arrêtés.
• Chaque commune dispose d'au moins un siège et aucune ne peut détenir plus de la moitié des sièges dans l'organe délibérant.
• L'intérêt communautaire est la ligne de partage entre compétences intercommunales et communales, défini par le conseil de l'EPCI à la majorité des deux tiers.
• Les EPCI à fiscalité propre disposent d'un pouvoir fiscal autonome (taxes foncières, CET, taxe d'habitation sur les résidences secondaires).
• Le conseil de développement (obligatoire au-delà de 50 000 habitants) et la conférence des maires sont des instances consultatives essentielles.