L'ouverture de la fonction publique française aux ressortissants européens
La fonction publique française s'est progressivement ouverte aux ressortissants européens sous l'effet du principe de libre circulation des travailleurs (article 45 TFUE), par trois lois successives (1991, 1996, 2005). Environ 80 % des emplois publics sont désormais accessibles, seuls ceux impliquant l'exercice de la souveraineté ou de la puissance publique demeurant réservés aux nationaux français.
L'intégration européenne a profondément modifié les conditions d'accès à la fonction publique française. Le principe de libre circulation des travailleurs, pierre angulaire du marché intérieur, a conduit à une ouverture progressive des emplois publics aux ressortissants des États membres de l'Union européenne et de l'Espace économique européen.
Le principe de libre circulation des travailleurs et l'exception de l'emploi public
L'article 45 du TFUE (ancien article 39 TCE) garantit la libre circulation des travailleurs au sein de l'Union. Son paragraphe 4 prévoit toutefois que ces dispositions ne sont pas applicables aux emplois dans l'administration publique. La Cour de justice a interprété cette exception de manière restrictive dans l'arrêt Commission c/ Belgique (CJCE, 17 décembre 1980, aff. 149/79), en la limitant aux seuls emplois comportant une participation directe ou indirecte à l'exercice de la puissance publique et aux fonctions ayant pour objet la sauvegarde des intérêts généraux de l'État.
Cette interprétation fonctionnelle signifie que l'exception ne couvre pas l'ensemble de la fonction publique au sens organique du terme, mais seulement les postes impliquant l'exercice effectif de prérogatives de souveraineté ou de puissance publique (diplomatie, défense, justice, police, fiscalité).
Les étapes législatives de l'ouverture en France
La France a progressivement adapté son droit de la fonction publique. La loi du 26 juillet 1991 a constitué la première ouverture en permettant l'accès des ressortissants communautaires à certains corps de fonctionnaires. La loi du 16 décembre 1996 a élargi cette ouverture en posant le principe général d'accès, assorti de la réserve des emplois liés à la souveraineté. La loi du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique a parachevé ce processus en étendant le bénéfice aux ressortissants de l'Espace économique européen et en assouplissant les procédures de reconnaissance des qualifications.
La circulaire du 15 avril 2011 du ministère chargé de la fonction publique a précisé les modalités pratiques de recrutement. Elle a libéralisé les conditions d'accès en facilitant la reconnaissance des diplômes et de l'expérience professionnelle acquise dans un autre État membre. Environ 80 % des emplois de la fonction publique française sont désormais accessibles aux ressortissants européens.
Les emplois demeurant réservés aux nationaux français
Les emplois comportant une participation à l'exercice de la souveraineté nationale ou impliquant des prérogatives de puissance publique restent réservés aux ressortissants français. Cela concerne notamment les emplois dans les domaines de la diplomatie, de la défense nationale, de la magistrature judiciaire, de la police et de l'administration fiscale. Le Conseil d'État a précisé cette réserve dans plusieurs avis, en adoptant une approche au cas par cas fondée sur la nature réelle des fonctions exercées et non sur la dénomination du corps ou du cadre d'emplois.
Cette approche fonctionnelle rejoint celle de la Commission européenne, qui a engagé plusieurs procédures en manquement contre des États membres maintenant des restrictions trop larges à l'accès à leur fonction publique (CJCE, 2 juillet 1996, Commission c/ Grèce, aff. C-290/94, et Commission c/ Luxembourg, aff. C-473/93).
À retenir
- La libre circulation des travailleurs (article 45 TFUE) s'applique à la fonction publique, sauf pour les emplois participant à l'exercice de la souveraineté ou de la puissance publique.
- L'exception d'emploi public est interprétée restrictivement par la CJUE selon un critère fonctionnel (arrêt Commission c/ Belgique, 1980).
- Trois lois successives (1991, 1996, 2005) ont progressivement ouvert la fonction publique française aux ressortissants européens.
- Environ 80 % des emplois publics français sont désormais accessibles aux ressortissants de l'UE et de l'EEE.
- Seuls les emplois liés à la souveraineté (diplomatie, défense, police, justice, fiscalité) restent réservés aux nationaux.