L'organisation de la juridiction administrative : compétences et répartition du contentieux

La juridiction administrative française repose sur une architecture à trois niveaux, fruit d'une construction historique progressive. Comprendre la répartition des compétences entre ces juridictions est indispensable pour maîtriser les règles de saisine du juge administratif.

Les tribunaux administratifs, juges de droit commun du premier ressort

Le tribunal administratif (TA) constitue la juridiction de première instance de droit commun en matière administrative. Créés par le décret-loi du 30 septembre 1953, ces tribunaux ont succédé aux anciens conseils de préfecture, eux-mêmes institués par la loi du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800). Cette réforme de 1953 a marqué un tournant décisif en confiant le contentieux administratif général à des juridictions autonomes, mettant fin à la compétence de premier ressort du Conseil d'État pour la plupart des litiges.

En 2022, la France compte 42 tribunaux administratifs, dont 31 en métropole et 11 en outre-mer. Leur ressort territorial est interdépartemental, couvrant souvent plusieurs départements. La compétence territoriale est déterminée, en principe, par le lieu où siège l'autorité qui a pris la décision attaquée, conformément à l'article R. 312-1 du code de justice administrative (CJA). Des dérogations existent toutefois, notamment en matière de contrats, de travaux publics ou de fonction publique.

Le tribunal administratif statue en formation collégiale de trois magistrats, mais certains contentieux peuvent être jugés par un juge unique (contentieux sociaux, permis de conduire, redevance audiovisuelle), conformément aux dispositions de l'article R. 222-13 du CJA.

Les cours administratives d'appel, second degré de juridiction

Les cours administratives d'appel (CAA) ont été créées par la loi du 31 décembre 1987 afin de désengorger le Conseil d'État, qui croulait sous un stock considérable d'affaires en retard. Initialement au nombre de cinq, elles sont aujourd'hui neuf depuis la création de la cour de Toulouse, entrée en service le 1er janvier 2022 en vertu du décret du 7 décembre 2021.

La cour administrative d'appel est le juge d'appel de droit commun des jugements rendus par les tribunaux administratifs. Elle statue en formation collégiale. L'appel est en principe ouvert contre tout jugement du tribunal administratif, sauf dans les matières où le législateur a prévu que le tribunal statue en premier et dernier ressort (certains contentieux sociaux, par exemple). En appel, le juge réexamine l'affaire en fait et en droit, ce que l'on appelle l'effet dévolutif de l'appel.

Il convient de noter que le délai d'appel est en principe de deux mois à compter de la notification du jugement (article R. 811-2 du CJA). L'appel n'a pas, en principe, d'effet suspensif, sauf en matière d'expulsion d'étrangers ou lorsque le juge accorde un sursis à exécution.

Le Conseil d'État, juge suprême de l'ordre administratif

Le Conseil d'État occupe le sommet de la pyramide juridictionnelle administrative. Héritier du Conseil du Roi sous l'Ancien Régime, il a été institué par la Constitution du 22 frimaire an VIII (13 décembre 1799). D'abord doté de la seule justice retenue (il proposait des solutions que le chef de l'État entérinait), il a acquis la justice déléguée par la loi du 24 mai 1872, qui lui a conféré le pouvoir de rendre des décisions souveraines au nom du peuple français.

En tant que juge de cassation, rôle devenu prépondérant depuis 1987, le Conseil d'État contrôle la bonne application du droit par les juges du fond. Il ne réexamine pas les faits mais vérifie l'exactitude de la qualification juridique des faits, la motivation suffisante, l'absence de dénaturation des pièces du dossier et le respect des règles de procédure. Sa jurisprudence en cassation s'inspire largement de la technique de la Cour de cassation, tout en conservant des spécificités propres au contentieux administratif.

Le Conseil d'État conserve également des compétences résiduelles en appel. Malgré la création des CAA, il demeure juge d'appel en matière d'élections municipales et cantonales (pour garantir la célérité du contentieux électoral) et en matière d'appréciation de légalité (renvoi préjudiciel du juge judiciaire au juge administratif).

À retenir

• Le tribunal administratif est le juge de droit commun du premier ressort depuis le décret-loi du 30 septembre 1953, avec 42 juridictions couvrant l'ensemble du territoire.
• Les cours administratives d'appel, créées par la loi du 31 décembre 1987, sont au nombre de neuf et constituent le second degré de juridiction de droit commun.
• Le Conseil d'État est principalement juge de cassation depuis 1987, mais conserve des compétences résiduelles en appel (élections municipales et cantonales, appréciation de légalité).
• La compétence territoriale du TA est déterminée par le lieu de l'autorité auteur de la décision, avec de nombreuses exceptions prévues par le CJA.
• L'architecture juridictionnelle administrative à trois niveaux garantit le double degré de juridiction et l'unité d'interprétation du droit administratif.