L'omnipotence de l'exécutif : le Consulat et le Comité de salut public

Si la période 1789-1848 est marquée par des tentatives récurrentes de cantonner l'exécutif, elle connaît aussi des phases de concentration extrême du pouvoir entre les mains d'un homme ou d'un organe restreint. Le Consulat bonapartiste et le Comité de salut public de l'an II représentent deux modèles distincts d'hypertrophie de l'exécutif, l'un assumé et institutionnalisé, l'autre paradoxal car né d'un régime théoriquement fondé sur la souveraineté de l'assemblée.

La puissance du Consulat : concentration et personnalisation

La Constitution du 22 frimaire an VIII (13 décembre 1799), rédigée pour l'essentiel par Sieyès mais profondément remaniée par Bonaparte, instaure un régime de concentration du pouvoir exécutif sans précédent depuis l'Ancien Régime. Trois consuls sont nommés pour dix ans, mais le Premier Consul (Bonaparte) détient la quasi-totalité des attributions : il nomme et révoque les ministres, les membres du Conseil d'État, les ambassadeurs, les officiers et la plupart des fonctionnaires. Il dispose seul de l'initiative des lois, qu'il fait préparer par le Conseil d'État.

Le pouvoir législatif est volontairement affaibli par un éclatement institutionnel : le Tribunat discute les projets de loi sans les voter, le Corps législatif les vote sans les discuter, le Sénat conservateur veille à la constitutionnalité. Cette dispersion neutralise toute opposition parlementaire efficace. Comme l'a résumé la formule attribuée à Sieyès, "la confiance vient d'en bas, le pouvoir vient d'en haut".

La personnalisation du pouvoir s'accentue rapidement. Le sénatus-consulte du 14 thermidor an X (2 août 1802) fait de Bonaparte un consul à vie, avec le droit de désigner son successeur. Le sénatus-consulte du 28 floréal an XII (18 mai 1804) transforme le Consulat en Empire héréditaire. Cette évolution illustre une constante de l'histoire constitutionnelle française : la dérive autoritaire d'un exécutif fort, favorisée par le plébiscite et l'appel direct au peuple. Le recours au plébiscite (ancêtre du référendum) permet à Bonaparte de contourner les corps intermédiaires et de fonder sa légitimité sur le suffrage populaire, tout en maîtrisant les conditions du scrutin.

Le Conseil d'État, créé par l'article 52 de la Constitution de l'an VIII, joue un rôle central dans ce dispositif. Organe de conseil juridique et de préparation des lois, il préfigure son rôle moderne de juge administratif suprême et de conseiller du gouvernement. La centralisation administrative mise en place par la loi du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800), qui crée les préfets, renforce considérablement l'emprise de l'exécutif sur le territoire.

La domination du Comité de salut public : le paradoxe conventionnel

La Constitution du 24 juin 1793 (Constitution de l'an I) proclame un régime d'assemblée radical, fondé sur la souveraineté populaire et la prééminence absolue de la Convention nationale. Le pouvoir exécutif devait être confié à un Conseil exécutif de 24 membres, étroitement subordonné à l'assemblée. Mais cette constitution, adoptée par référendum, ne fut jamais appliquée : le décret du 10 octobre 1793 (19 vendémiaire an II) proclame que "le gouvernement provisoire de la France est révolutionnaire jusqu'à la paix".

Dans les faits, le pouvoir se concentre entre les mains du Comité de salut public, créé le 6 avril 1793 et réorganisé le 10 juillet 1793. Composé de douze membres renouvelables mensuellement par la Convention, il devient sous l'impulsion de Robespierre, Saint-Just et Carnot le véritable organe de gouvernement. Le décret du 14 frimaire an II (4 décembre 1793) organise le "gouvernement révolutionnaire" en centralisant toute l'administration sous l'autorité du Comité, qui correspond directement avec les agents nationaux dans les districts et communes.

Ce phénomène constitue un paradoxe fondamental : un régime théoriquement fondé sur la souveraineté de l'assemblée engendre une dictature de comité plus concentrée que celle d'un monarque absolu. La Terreur (septembre 1793 à juillet 1794) s'accompagne de la suspension des libertés individuelles, de la loi des suspects (17 septembre 1793) et de la loi du 22 prairial an II (10 juin 1794) qui accélère les procédures du Tribunal révolutionnaire.

Ce paradoxe a été analysé par la doctrine constitutionnelle comme illustrant les dangers du régime d'assemblée. Raymond Carré de Malberg a montré que la confusion des pouvoirs au profit du législatif ne garantit nullement la liberté, et peut au contraire favoriser l'émergence d'un pouvoir exécutif de fait d'autant plus dangereux qu'il ne connaît aucune limite juridique formelle. Carl Schmitt, dans sa Théorie de la dictature, distingue à ce propos la "dictature commissaire" (temporaire, visant à rétablir l'ordre constitutionnel) de la "dictature souveraine" (visant à créer un ordre nouveau), le Comité de salut public relevant de la seconde catégorie.

Le legs constitutionnel de la période

La confrontation entre ces deux modèles d'omnipotence exécutive, le Consulat autoritaire et le Comité révolutionnaire, nourrit durablement la pensée constitutionnelle française. Benjamin Constant, dans ses Principes de politique (1815), théorise la nécessité d'un pouvoir neutre (pouvoir royal ou présidentiel) capable d'arbitrer entre les pouvoirs actifs sans se substituer à eux, précisément pour éviter les dérives consulaire et conventionnelle. Cette réflexion irrigue la construction du parlementarisme au XIXe siècle et influence encore la conception de la fonction présidentielle sous la Ve République, où le président est conçu par de Gaulle comme un "arbitre" au-dessus des partis.

À retenir

• Le Consulat (1799-1804) repose sur une concentration massive du pouvoir exécutif au profit du Premier Consul, avec un législatif volontairement éclaté et neutralisé.
• Le plébiscite sert d'instrument de légitimation permettant de contourner les corps intermédiaires et de personnaliser le pouvoir.
• Le Comité de salut public (1793-1794) illustre le paradoxe du régime d'assemblée : la concentration théorique du pouvoir au profit du législatif engendre une dictature exécutive de fait.
• Le décret du 14 frimaire an II organise le gouvernement révolutionnaire en centralisant l'administration sous le Comité de salut public.
• Benjamin Constant théorise le pouvoir neutre comme réponse aux deux formes d'omnipotence exécutive expérimentées pendant la période révolutionnaire et consulaire.